法理论文范文对征收民航发展基金合法性的质疑.PDF

中国月期刊咨询网 法理论文范文对征收民航发展基金合法性的质疑 摘要:2012年3月份，国务院财政部出台了《民航发展基金征收使用管理暂行办法》，用“民航发展基金”代替了原先 的“机场建设费”，此办法一出，引起了各界的激烈讨论与质疑。有人形象地指出此“换马甲”式的做法，纯属换汤 不换药。本文就此办法的立法程序和实体内容两方面的合法性提出质疑。 关键词:民航发展基金,立法程序,法律保留,基金用途,基金管理 一、立法程序存在瑕疵 对于征收民航发展基金的合法性的质疑主要是针对其立法程序。本文从以下几方面进行分析： （一）对“听取民意”的法规的贯彻执行不到位 在法律渊源上，《民航发展基金征收使用管理暂行办法》（以下简称《办法》）由国务院部委制定，因此属于部门规 章。就部门规章的制定程序，法律有明确规定。 第一，法律规定。《立法法》在行政法规一章中第五十八条规定了“听取民意”：“行政法规在起草过程中，应当广 泛听取有关机关、组织和公民的一件。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”虽然《立法法》本 条规定针对的是行政法规，然而根据法律的位阶，行政法规的效力显然是高于部门规章，《立法法》第79条也就行政 法（此指广义上的法律）的效力做了明确规定：“行政法规的效力高于地方性法规、规章。”既然对于位阶较高的行 政法规的制定尚要听取民意，那么举重明轻，部门规章的制定当然也应该听取民意。 第二，行政法规的规定。《规章制定程序条例》第14条、15条就规章的制定明确要求了“听取意见”和“征求意见与 听证”。第15条规定“起草的规章直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益，有关机关、组织或者公民对其有重大 意见分歧的，应当向社会公布，征求社会各界的意见；起草单位也可以举行听证会。”此处，用的是“应当”听取和 征求意见，属于强制性规范。 第三，该《办法》制定过程中并没有依法听取和征求公众意见。众所周知，此前的“机场建设费”在20多年间一直被 诟病，“这是一项收费时间最长、收费范围最广、最没有法律依据、最不公开透明、引起最多反对声音的不合理收费 ，与广大人民群众的利益相悖。”今年两会期间，全国人大代表、广东省茂名市工商联主席陈华伟关于取消机场建设 费的建议引起广泛关注。既然决意听取民众的呼声，取消不合理的“机场建设费”，那么重新征收所谓的“民航发展 基金”怎能不顾公众想法呢？该《办法》以财务部的一个简单的通知就出台了，期间没有召开听证会、论证会等，是 不是违反了“应当听取民意”的强制性规定呢？难怪有人提出这是“换汤不换药”，换了个名目征收与“机场建设费 ”无异的不合理收费。 （二）缺乏上位法概念，立法根据不能站稳脚跟 该《办法》第一条规定了立法目的和立法根据，“为规范民航发展基金的征收使用管理，促进民航事业发展，根据政 府性基金管理有关规定，制定本办法。”该条指出其立法根据是政府性基金管理有关规定。那么《政府性基金管理暂 行办法》是属于哪一种位阶的法呢？《政府性基金管理暂行办法》是于2010年，由财政部颁发的部门规章。一个部门 规章的立法根据竟然是另一个部门规章，其根据是否能站稳脚跟？ 《立法法》第71条对此做了解答。“国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构， 可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。”可见，部门规章的制定依据 必须是“国务院的行政法规、决定、命令”，不应该包括国务院各部委制定的部门规章。所以此立法依据缺乏上位法 的概念，不能站稳脚跟。 （三）从法律保留制度来看 法律保留原则是指行政活动只能在法律的明确规定的范围内实施，法律未规定的事项被视为保留给立法机关，只有立 法机关指定的法律才能对此加以规定，而在法律未规定的情况下，行政机关不得以任何方式干预。 我国《宪法》和《立法法》均对法律保留做了规定。例如，《立法法》第8条规定下列事项只能制定法律：（一）国 家主权的事项；（二）各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权；（三）民族区域 中国月期刊咨询网 自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度；（四）犯罪和刑罚；（五）对公民政治权利的剥夺、限制人身自由 的强制措施和处罚；（六）对非国有财产的征收；（七）民事基本制度；（八）基本经济制度以及财政、税收、海关 、金融和外贸的基本制度；（九）诉讼和仲裁制度；（十）必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他