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WTO《政府采购协议》与中国# 张照东* 【内容摘要】 政府采购制度是市场经济条件下加强财政支出管理的中心环节，是我国财政支出改革的必然趋向。《政府采购协议》(GPA)是WTO的重要附件之一，深入研究GPA在GATT与WTO中的发展历程，可以帮助我们更好地认识与理解这个国际协议。中国在加入WTO的谈判过程中对政府采购作出了相关承诺，因此，作为WTO成员的中国在面对GPA该何去何从应当慎重选择。 【关键词】 GPA GATT WTO 中国 一、《政府采购协议》的发展演变 （一）关贸总协定（GATT）the United Nations Economic and Social Council，ECOSOC）成立。在其首次会议上，美国建议召开“联合国贸易与就业会议”（United Nations Conference on Trade and Employment），nternational Trade Organization, ITO）草拟章程。美国草拟的ITO草案就提到政府采购的规范问题。其中第8条规定：“最惠国待遇适用于成员国为进行公共工程所授予的合同，而且成员就这种合同的授予应赋予其他成员国业者公平合理的待遇。”第9条规定：“除军事建制之外，政府机构为公共用途所进行的采购，亦受国民待遇义务的规范。”但是，美国的提议并未得到采纳。而且，由于许多成员国国内立法机构对此不予批准，国际贸易组织实际上流产了，其结果仅仅是出现一个临时性的《关税与贸易总协定》（GATT）。 尽管GATT明确规定了国民待遇原则，但对于政府采购问题却明确作为例外排除在其约束范围之外。GATT第3条第8款规定：“A.本条的规定不适用于有关政府采购供政府公用、非商业转售或非用以生产供商业销售的物品的管理法令、条例和规定。B.本条的规定也不妨碍对国内生产者给予特殊的补贴，包括从按本条规定征收国内税费所得的收入中以及通过政府购买本国新产品的办法，向国内生产者给予补贴。”由于政府采购不在GATT的结束范围之内，免受国民待遇原则的掣肘，几乎所有国家都要求其政府部门及机构为国内生产商提供优惠价格，只有在国内价格比进口产品价格高出很多（如10-15%）时才购买外国产品，而且购买机构也常常被要求从那些与本国政府有密切贸易或政治关系国家的供应商那里进出货物，这给国际贸易自由化埋下了重大隐患。 在经济生活中，政府采购占据了巨大的市场份额，几乎所有国家的政府及其控制机构都是货物与服务市场上的最大买方，其采购额一般占到国民生产总值的10-15%，它对贸易自由化进程影响越来越大。随着国际贸易向纵深发展，政府采购游离于GATT之外对贸易自由化所造成的负面影响日益彰显。各国政府通过采购立法上的例外条款或特殊规定，对国内供应商给予价格优惠，采用不透明的采购程序等方法，扶持本国工业，歧视外国供应商，使其无法与国内企业公平竞争。这种歧视性的政府采购，已经成为国际贸易中越来越严重的非关税壁垒，阻碍了国际贸易的健康发展，成为国际贸易自由化中的漏洞、死角与绊脚石。 最早认识到这个问题的严重性，并试图将政府采购重新纳入国际规范轨道的，是经济合作与发展组织（OECD）。1964年，OECD设立专门工作小组，致力于讨论，研究如何确保政府采购的最大公平性并促使各国减少对外国供应的歧视措施。1967年，该工作小组草拟了一个准则，其后美国提出了《采购准则》（Procurement Guidelines），旨在电力部门中建立采购的架构，使不歧视原则得以体现。由于各国对准则适用范围、门槛价、执行程序和争议解决等重大问题无法达成协议，一直到70年代谈判仍未能取得结果。1976年OECD将几年来讨论意见汇总形成《政府采购政策、程序和规则草案》(the OECD Draft Instrument on Government Purchasing Policies, Procedures and Practices),转交GATT，由各国在GATT中继续谈判。这个文件为政府采购走向公开的国际竞争，取消对外国供应商的歧视，以及争取在招标程序中使外国供应商取得与本国供应商同等待遇，提出了一个具体解决方案，并为GATT第七回合谈判讨论政府采购市场的开放提供了素材。 针对政府采购不受GATT国民待遇的限制，也不适用最惠国待遇条款，导致大量的国际贸易活动背离GATT规则的问题，1973年开始的GATT第七轮多边谈判（也称“东京回合”）将目光瞄向了政府采购，将其纳入谈判议题。这种转变的主要原因是：（1）随着传统国际贸易壁垒的减少和消除，政府采购对国际自由贸易的障碍和壁垒作用变得特别明显；（2）近几十年科技产业发展最快的领域大量涉及政府采购，政府采购在贸易中的份额和地位都在增长；（3）欧洲、北美和亚太地区政府采购的区