中国集体土地征收决策机制现状、由来与前景.PDFVIP

华东政法大学学报 2017 年第 1 期 中国集体土地征收决策机制：现状、由来与前景 彭　錞 * 目　　次 一、我国集体土地征收决策机制之现状 二、我国集体土地征收决策机制的由来 三、我国集体土地征收决策机制的前景 摘　要　以内部视角描述我国集体土地征收决策制度的现状，回溯其历史由来可见，我国集体土 地征收决定具有非本地化、非个案化的特征，本质上是通过政府内部封闭的层级审批，将自上而下形 成的空间规划在微观层面予以延伸和落实。这种独特的制度源于改革开放前依经济建设计划审批征 地的做法，从 20 世纪 80 年代中期至 1998 年《土地管理法》逐步细化收紧，其核心目的始终在于确保 上级政府对下级政府征地行为的控制，防止征地权滥用，减少征地浪费。但这种自上而下的封闭决策 机制面临三种困境，即审批效率不高、控权实效不彰和民主公开不足。现实可行的改革前景在于打破 征地决定不可诉的制度障碍与认识误区，强化司法机关对征收决定的合规性审查，同时逐步提高代议 机关及公众在空间规划编制过程中的话语权。 关键词　集体土地　征收　空间规划　司法审查　公众参与 近十余年来，基于众所周知的社会现实，集体土地征收成为最受中国法学界关注的话题之一。既 存研究以现行《宪法》第 10 条第3 款“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收 或者征用并给予补偿”为出发点，集中探讨集体土地征收的公共利益前提、补偿标准与法定程序。除 了批评征地补偿之不公，就集体土地征收决定本身，现有研究直指现行制度的种种缺陷，包括作为征 地决定前提的公共利益之泛化甚至虚无〔1 〕 〔2 〕 、被征收人或公众无法参与征收决策过程 、征地信息不透 *　彭錞，北京大学法学院博士后研究人员，法学博士。本文系2014 年教育部人文社科重点研究基地重大项目“行政法视野 下的公众参与研究”（项目号 14JJD820015）和2015 年国家社科基金青年项目“行政法视野中的成本收益分析方法研究”（项目号 15CFX034）以及中国博士后科学基金第九批特别资助项目的阶段性研究成果。 〔1 〕　蔡乐渭：《从拟制走向虚无——土地征收中“公共利益”的演变》，载《政法论坛》2012 年第6 期。 〔2 〕　刘国乾：《土地征收审批的正当程序改革》，载《法学研究》2012 年第4 期；章剑生：《行政征收程序论——以集体土地征收 为例》，载《东方法学》2009 年第2 期。 46 彭　錞　中国集体土地征收决策机制：现状、由来与前景 〔3 〕 〔4 〕 〔5 〕 明 以及地方人大审议 和法院诉讼审查的缺位 。很大程度上，这些对现行集体土地征收决策机 制的批评都指向其封闭特征，即以政府内部审批的方式一家拍板，少受甚至不受来自代议机关与司法 部门或被征收人和社会公众的影响。 在此背景下，论者从各角度提出的改革建议，本质上都是为了打破我国集体土地征收决策机制的 封闭性，引入外部参与和监督，从而增强征地决定的公益性，限制征收权，保障被征收人的财产权利。 然而，既有研究并未回答如下问题：中国的集体土地征收决策机制为何呈现今天这般样态？事实上， 这一问题只能历史性地解答。本文从内部视角梳理该体制现状，回溯其生成及演变历程，揭示其运行 逻辑与困境，最终研判改革发展的可行前景。 一、我国集体土地征收决策机制之现状 众所周知，根据现行《土地管理法》第44 条和第45 条的规定，集体土地征收由县、市政府发起， 上报省级、中央政府审批。前者是征地报批和实施机关，后者是征地决定或批准机关。集体土地征收 审批权由国务院和省级政府垄断。〔6 〕而面临正当性和效率危机，既有研究并未有效揭示国务院和省 级政府在实践中如何作出征地决定，即它们究竟基于什么理由决定征收或者不征收某一块集体土地。 缺少这种观察征地决策机制的内部视角，一方面导致决策过程本身