垄断性产业市场结构重组后的分类管制与协调政策 - 规制与竞争研究中心.doc

垄断性产业市场结构重组后的分类管制与协调政策 一一以中国电信、电力产业为例 王俊豪 (浙江财经学院，杭州市310012) [摘要] 20世纪80年代以来，许多国家都采取不同方式，在不同程度上对垄断性产业实行市场结构重组政策。国内外有关经验证明，垄断性产业的这种改革效果，在相当程度上取决于市场结构重组后，政府所制定并实施的分类管制与协调政策的有效性。本文以中国电信、电力产业为例，将简要分析垄断性产业的市场结构重组及其面临的问题，着重讨论市场结构重组后，垄断性产业的分类管制与协调政策问题。 [关键词] 垄断性产业；市场结构重组；分类管制；协调政策 一、垄断性产业的市场结构重组及其面临的问题 垄断性产业的范围比较宽泛，本文所讨论的垄断性产业，主要是指那些具有网络性的自然垄断产业，主要包括电信、电力、铁路、航空、邮政、自来水和管道燃气等产业。 20世纪80年代以来，许多经济发达国家对垄断性产业实行市场结构重组政策，对原来实行垂直一体化经营的垄断企业实行分割政策，同时，允许一批新企业进入，其主要政策目标是把这些产业原来的垄断性市场结构改造成为竞争性市场结构，以发挥竞争机制的作用，提高垄断性产业的效率。例如，美国在1984年，把垄断性的“美国电话电报公司”(ATT)分割为7个地区性本地电话公司和一个长途电话公司，同时，允许MIC等新的电信企业进入电信产业。日本在1985年，把国铁分割为7家客、货运公司。在电信产业的民营化改革中，则把竞争性的数据通信和移动通信业务从日本电信电话公司中分离出去。英国在1989年，对电力产业的市场结构作了较大幅度的重组，即把原来国有垄断的“中央电力生产局”从横向和纵向划分为四个部分。在横向方面，中央电力生产局原有的电力生产资产分别划拨给“国家电力公司”、“电力生产公司”和“原子能电力公司”这三个新组建的电力生产企业。在纵向方面，中央电力生产局原有的电力输送资产转给新组建的“国家电网公司”，原来的12个地区电力局改组为“地区电力公司”，它们共同拥有国家电网公司。事实上，许多经济发达国家都在不同程度、采取不同方式，对垄断性产业实行了市场结构重组政策。 20世纪80年代末以来，中国对一些垄断性产业也实行了市场结构重组政策。如在电信产业，1999年将国有垄断企业中国电信一分为四，即把无线寻呼业务剥离出来，成立国信寻呼有限责任公司(该公司后来成建制划转中国联通)；把移动通信业务也剥离出来，成立中国移动通信公司(2000年4月该公司改组为中国移动通信集团公司)；同时，成立独立的中国卫星通信公司。2002年，又将中国电信分割为南、北两个部分，北方部分和中国网络通信有限公司、吉通通信有限责任公司重组为中国网络通信集团公司；南方部分保留“中国电信集团公司”名称，继续拥有“中国电信”的商誉和无形资产。在电力产业，2002年根据国务院批准的《电力体制改革方案》，对原国有电力垄断企业——国家电力公司实行根本性重组：将原国家电力公司的发电资产重组为华能集团公司、大唐集团公司、华电集团公司、国电集团公司和电力投资集团公司这5家发电企业，同时，将原国家电力公司的电网资产，重组为国家电网公司和南方电网公司。 打破垄断，积极运用竞争机制，提高经济效率，这是垄断性产业管制体制改革的主题。为此，客观上要求对这些产业原有垄断性市场结构实行战略性重组，以形成竞争性市场结构。而市场结构重组的结果通常是自然垄断性业务与竞争性业务相分离，并由不同企业经营不同类型的业务。这样，政府需要对不同类型的业务和相应的经营企业采取分类管制政策。同时，垄断性产业的各业务间往往存在紧密性的垂直关系，在一家或极少数家垄断企业实行垂直一体化经营的情况下，各业务间的协调是企业内部的事。但对垄断性产业实行市场结构重组，不同的业务领域又由不同的企业经营后，如何有效地协调这些不同利益主体的关系，以确保整个垄断性产业的协调发展，这便成为政府管制者面临的一个十分棘手的问题。事实上，能否在垄断性产业不同类型业务间制定科学的协调政策，这是关系到垄断性产业改革后，能否较大幅度地提高经济效率，促进这些产业更快发展的一个关键性问题。 可见，在垄断性产业市场结构重组后，政府管制者面临着两个基本难题：一是由于垄断性产业的各个业务领域具有不同的规模经济、网络经济和技术特性，如何对这些不同的业务领域分别制定相应的市场准入和价格等政府管制政策?二是垄断性产业往往存在紧密性的垂直关系，在不同的业务领域由不同的企业经营后，如何有效地协调这些不同利益主体的关系，以确保整个垄断性产业的协调发展?为此，在这些垄断性产业市场结构重组后，如何制定科学的、符合中国国情的分类管制与协调政策，这是中国垄断性产业管制体制改革中面临的一个具有共性的重大问题。中国加入WTO后，许多国外企