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论城市公共服务合同外包改革辨析　　论文摘要 本文以深圳市西乡街道城市管理改革为例，对城市公共服务合同外包的合法性、适用范围及其局限性等问题进行了探讨，指出尽管合同外包在政府公共服务中得到广泛采用，但围绕绩效问题尚有很多争论，在具体实施过程中需要细化合同条款，谨慎操作。　　论文关键词 公共服务 合同外包 公私合作　　城市公共服务合同外包，是指政府以招投标的方式，将某些特定的城市公共服务项目委托给企业或社会组织来承担，政府付费并监督考核的一种公共治理模式。在欧美市场经济国家，大量的公共服务是以合同外包的形式进行的，从垃圾清运、道路养护、社区养老等非政治性事务，到税收征管、犯罪管理、国防军事等政治性事务，都可以看到公私合作的身影。“政府和民间组织合作提供公共物品和服务，已经是现代公共治理中的一个核心事实。” 相比之下，我国在这方面的探索，无论认知，还是实践，都还处于起步阶段，不少问题值得深入探讨。本文围绕深圳市西乡街道“物业管理进街区”改革中出现的一些争论，谈谈对城市公共服务合同外包改革的看法。　　一、深圳市西乡街道“物业管理进街区”改革　　西乡地处深圳市宝安区城乡结合部，2004年完成“镇改街道”，由农村社区转变为城市街区。像大多数快速城市化的地区一样，西乡也面临着“穿上城市外衣、留在乡村状态”的困境，公共服务投入不足、社会矛盾频发、城市管理僵硬滞后。“西乡在行政体制上只是宝安区政府下辖的一个街道办事处，公务员编制有限，城市管理办公室只有5个公务员，综合执法队也只有25个公务员、100个协管员；而辖区面积达106平方公里，居住人口110万人，其中超过94%是流动人口。这就决定了政府管的事多，管理难度大。”为了改变这种状况，从2007年开始，西乡街道在成功推进“物业管理进社区”的基础上，积极探索“物业管理进街区”改革。　　（一）具体做法　　西乡整个街道分为5个片区，以招投标形式，引进鑫梓润等5家物业管理公司参与管理，包括街区综合巡查管理、协助公安机关治安防控、协助交通部门维护交通秩序、市政市容养护、国有土地驻守、协助街道处理救灾抢险应急工作、组织街区文化娱乐活动、向市民和商户提供便民服务等8大项公共服务。签约企业在街区内投放1100余名巡查员和300名市政养护人员，协助政府进行网格化管理，网格密度是过去10倍，宝安区城管派驻西乡的数字化城管信息收集员从过去的90人裁减到30人。签约企业每隔15分钟派出一组巡查员沿线巡查，发现问题及时解决。督察组通过GPS卫星定位巡查信息系统，全程监控巡查情况。　　根据外包合同，政府须向签约企业支付一笔九成固定、一成浮动的外包费用，包括4.5元/平方米的市政养护费、巡查员劳务费和应急机动队燃油费。外包费用按当月考评得分逐月支付，如果当月考评得分80分（总分100分，90分以上优秀），签约企业就只能拿到80%的考评费。街道成立两个外勤考评小组，对签约企业8大项服务内容进行考评。签约企业一年内黄牌警告两次，取消下年度参与投标资格，黄牌警告三次，则提请街道解除合同。　　巡查员没有执法权力，主要在城管执法前置环节发挥作用，通过告之、反复提醒和劝导等方式，协助城管部门和执法队实行柔性管理。“巡查员做的工作，是配合城管工作，而决不是替城管执法。”为了安抚巡查员，企业设立了一些特别奖项，如“最佳委屈奖”、‘优秀岗亭奖’，甚至还有‘打不还手奖’等等。 正式在编的城管队员，从疲于奔命、围追堵截中解放出来，把精力集中到监督和执法中。为了平衡公共秩序与特殊群体的利益需求，街道还提供了一些人性化服务，如划定若干管理区域和时限建立“跳蚤市场”和“夜市市场”，为小摊贩提供有序的经营场所；以企业出资、政府补贴、社会捐助的形式，设立“人生驿站”，为流动频繁、无业无助的受困人群提供基本生活援助和就业服务，并引导其参与义工服务。　　（二）改革成效　　“物业管理进街区”试行一段时间后，西乡市政环境和社会秩序初见成效。垃圾桶、电话亭、指示牌、站标等市政设施得到了全面清洗和有效养护，路面乞讨兜售案件下降97%，街区路面案件发案率下降49%，暴力抗法事件“零发生”，街区市政管理投诉下降60%以上，克服了突击式整治易“回潮”、难固守的弊端，城市管理常态化和精细化。 在街区环境得到有效治理的同时，政府管理成本也得到了控制，管理效率大大提高。“购买公共服务，用的是财政收入，但总的财政支出没有增加。”过去负责市政道路和园林管养的西乡市政中心有300多人，每年的福利、工资、办公支出要3800万元。西乡把中心解散，用这笔经费购买公共服务。“从政府成本角度，肯定是笔划算的‘买卖’”。 治理成效彰显了改革的价值。西乡引入企业参与城市管理的改革得到了上级政府的肯定，其做法在深圳市逐步推广，国内不少地区也来到西乡考察取经，在城市管理中借鉴了西乡模式。城管部门调查显