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行政诉讼自认规则的理论及适用 最高人民法院行政庭 蔡小雪 一、行政诉讼自认规则的理论问题 一方当事人就对方当事人主张对其不利事实予以承认的声明或者表示，称之为“自认”。自认规则是自认的提出、审查、采信所应遵循的准则。自认规则在许多国家的民事诉讼中被确定，《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干问题规定》（以下简称《民事证据规定》）第八条的规定亦确定了自认规则。在英美法系中，行政诉讼适用民事诉讼程序。我国的行政诉讼是从民事诉讼中脱胎而来的，其基本原理是相通的，因此，行政诉讼亦应确定自认规则。但是，我国的行政诉讼与民事诉讼在举证责任、审理对象及审查范围等方面有着明显的区别，所以，行政诉讼中的自认规则与民事诉讼的自认规则亦应有明显的不同。最高人民法院在起草《关于行政诉讼证据若干问题的规定》（以下简称《行政证据规定》）的过程中，对确立行政诉讼的自认规则中的以下五个问题方面的问题进行了认真地讨论和研究： （一）关于诉讼外的自认的证明力问题 诉讼上的自认是指在诉讼过程中，一方当事人对于他方当事人所主张不利于己方的事实予以承认的表示。诉讼外的自认是指在诉讼程序之外，一方当事人所主张对其不利的事实的承认表示方式，其中包括在他案中所作出的自认。 法国只承认诉讼上的自认具有证明力，对于诉讼上的自认，在审判上有充分的证据力。即无论法官看待案件事实应如何，应把当事人对其不利的自认作为真实来对待。法国在立法上未规定诉讼外的自认在诉讼上的证据力，但依据法国的法学理论，应归法官据情自由裁量。德国《民事诉讼法》中规定，经对方当事人自认的事实无须举证。当事人的自认只有在法庭上作出才为有效。也就是说，德国证据法不认可法庭外的自认。在我国台湾地区民事诉讼法上的自认仅限于诉讼上的自认，诉讼外自认不能在诉讼证明力上自动发生效力，但是，可以作为一种证据由法官据情酌定。①我国台湾学者李学灯先生认为，诉讼外的自认，仅为证据的一种，并无诉讼上自认的效力。②我国大陆有学者则认为，诉讼外自认如以书面形式为之，则应当承认其???认的效力。③上述各有关国家或者地区的立法、司法和学理具有三个共同特点：第一，都对自认有诉讼上的自认与诉讼外的自认之分；第二，一般都拒绝使诉讼外自认在审判上直接产生证明力，由法官酌情予以裁量；第三，诉讼上的自认对当事人具有约束力，非经有关证据正式确因事实错误所至，否则不得撤销自认的证明效力，而诉讼外的自认证据并无此属性。 在起草《行政证据规定》过程中，大家一致认为，诉讼上的自认直接生产证明力，但在对诉讼外的自认的证明力的问题上，却存在三种不同意见： 第一种意见认为，诉讼上的自认产生无需其它证据加以证明，法院就能以其作为判决的基础的效力，而诉讼外由于当事人一方作出的自认，并不产生法院直接以其作为判决基础的效力，可以作为一种间接证据看待，对此，法官不能直接适用司法认知，应由当事人负担举证责任。因此，我国行政诉讼证据规则，应当采用国外通常的规则，即只承认诉讼上的自认具有证明效力，诉讼外的自认由法官酌情裁量。在行政赔偿诉讼中，当事人在调解中所作的让步，主要是为了达到平息争端的目的，这种让步，可能基于各种原因，如基于假设的让步、附条件的让步等等。它不是诉讼标的的舍弃和承诺，让步并不意味当事人一方承认对方的主张的事实或者诉讼请求，也不意味调解协议的内容和结论就一定反映案件的实事。因此，不能将其视为自认。 第二种意见认为，自认当事人在预见其自认所发生法律上效果的情况下，作出的自认意思表示，其就应当承担自认的法律后果。行政相对人在行政程序中，经行政执法人员充分说明法律后果并询问后的自认，其应当预见自认可能生产的法律后果，因此，其应当对自己自认所产生的后果负责，因此，行政相对人在行政程序中的自认就应具有证明效力。 第三意见认为，自认是一种举证责任的例外，产生免除一方当事人举证责任的效果。行政相对人在行政程序中的自认有两种情况：一是行政机关依职权对行政相对人的行为所作出的处理。因这种自认，在行政程序中，并不存在免除对方当事人的举证责任的问题。此外，在这种情况下，行政相对人在行政管理过程中始终处于弱势的被管理一方，处于种种考虑，往往委曲求全，作出某种自认。基于这两个因素，这类自认不直接产生证明效力。二是行政机关依申请针对财产权或者人身权争议所作出的裁决。行政相对人在行政程序中对自己的主张负有举证责任。在行政程序中，行政相对人所作的自认，就免除对方当事人的举证责任，所以，此类自认应具有证明效力。 我们原则上倾向于第一种意见。除第一种意见的理由外，我们认为还应当补充一点理由，在行政管理过程中，行政相对人处于绝对弱势的被管理一方，在一般情况下，即使经行政执法人员充分说明法律后果并询问后的自认，也很难保障其当时的自认是其真实的意思表示。因此，无论是书面的，还是口头的，只有在诉讼中，当事人的自