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中国发展型社会政策论纲 张秀兰、徐月宾 北京师范大学社会政策与发展研究所 教授 上世纪 90 年代以来，发展型社会政策的理论迅速发展，逐渐为人们所认同，并且被吸 纳进社会政策的设计之中。值得注意的是，在实施这一政策的国家中，不只有发展中国家， 也有许多发达国家，尽管“冠名”不同1。人们会问：为什么当今这么多国家会选择发展型 社会政策？它有什么理论和实践魅力？它的基本理念是什么？ 它回应了哪些挑战？它对于 中国有什么意义？本文拟讨论这些问题，并且把重点放在对于中国相关问题的思考上2。 一、发展：社会政策新增的价值基石 发展型社会政策的理论和实践魅力在于其“发展”的理念。 （一）发展型社会政策的基本理念 发展型社会政策的基本理念是在社会政策的设计中关注“发展”。 1．它特别关注人力资本的积累，以及劳动力人群能否顺利进入劳动力市场 发展型社会政策注重对于人力资本的投资，鼓励人们进入劳动力市场。它重视对于潜在 劳动力的投资，包括对教育、医疗卫生和人员培训的投资，注重支持劳动力人口进入劳动力 市场，从而成为生产性经济活动的活跃成员；为此，强调扫除一切有悖于这一目标的障碍， 推进公民社会建设和社会资本的积累。 2．它注重社会政策对于经济发展的贡献，强调经济社会协调发展 社会政策原是通过再分配手段应对经济发展带来的社会问题的，而发展型社会政策则强 调通过社会政策促进经济发展。这一政策看重的是发挥经济生活中最有活力成员的积极性， 使一个国家成为富有活力的经济体，并积极促进社会建设，从而达到经济、社会协调发展， 人民福祉增长，社会公正水平提高的目的。一句话，为了人们的福祉和社会的和谐，社会政 策要起到支持经济发展的作用。也就是说，注重经济和社会的协调发展是它的两个基因，二 者在这里并非是零和关系，而是互为条件，相互促进。发展型社会政策的核心理论是，社会 政策具有社会投资的作用，特别是通过对人力资本的投资而提高劳动力的素质，而劳动力素 质的提高则是政府和市场的双赢——不仅有助于企业竞争力的提高，也可以起到从根本上消 除贫困，增强国家竞争能力和实现可持续发展的作用。 3．因此，它认为，社会政策是对于社会的投资，是增强国家竞争力的手段 与上面两点相关，由于发展型社会政策致力于经济社会的协调发展，不仅可以使一个国 家的经济实力上升，而且由于社会公正水平的提高、社会系统运行的协调、社会资本的增长、 社会凝聚力的提高，而可以使国家竞争力得以增强。对这一观点最为有力的论证来自美国加 州大学戴维斯分校杰出经济学教授Peter H. Lindert的两卷本专著《不断增长的公共开支： 自 18 世纪以来的社会性开支与经济增长》（Growing Public: Social Spending and Economic Growth since the Eighteenth Century， Cambridge University Press, 2004）。该书全 面系统地分析了过去两个世纪以来欧洲、北美等发达国家的社会政策。他根据对近100 年历 史数据的分析证明，社会性转移支付以及为提供这种支付而发生的税收，其净国民成本(the net national costs)从根本上讲为零，也即社会性转移支付是免费午餐3。 1 有的称为积极的社会政策，有的称为社会投资。详见本书梅志里：《发展型社会政策：理论和实践》、彼 得：《欧洲的社会投资：大胆计划，缓慢实施》。 2 关于发展型社会政策的基本理论，本书的许多论文，包括我们的论文已有介绍。本文不拟全面论述其理 论框架。 3 详见本书高世楫博士书评：《社会性开支是免费午餐：重新认识社会政策的经济影响——初读 Peter H. 4．发展型社会政策强调对于社会问题的“上游干预”，重视中长期的战略 发展型社会政策的一个重要理念是主张对于社会问题进行上游干预，主张采取事先预防 的措施以减低解决社会问题的成本。它的投资于人力资本、社会资本，清除参与经济活动的 制度障碍，建构支持体系以增进个人、家庭参与经济活动的能力等措施，都是上游干预理念 的具体表现。也即，不只是在已经陷入贫困时才对人们进行帮助，而是力求事先帮他们免于 贫困。质言之，就是在上游消除社会问题