行政规范性文件司法审查权的实效性考察.PDFVIP

　　行政规范性文件司法审查权的 实效性考察 余 　 军 　 张 　 文  内容提要：通过对 《最高人民法院公报》公布的 １４个涉及行政规范性文件司法审 查案例的考察，可以发现这项由司法解释创设的权力遭遇了严重的实效性问题。其 原因在于：第一，由我国法院系统 “政策实施型”制度逻辑、过度科层化的权力组 织结构和司法权的行政化等因素所决定的法官行为逻辑，导致了法院对行政规范性 文件实施司法审查的能力存在不足；第二，这项权力本身面临的正当性、合法性疑 问，则加剧了法官行使这一权力的消极程度。新行政诉讼法的施行，可以消解第二 个方面的问题，但行政规范性文件司法审查机制中的诸多问题，仍有待于通过司法 审查标准的完善乃至通过宏观层面的司法制度改革予以解决。 关键词：行政诉讼法　行政规范性文件　实效　司法审查 一、问题与研究进路 　　１９９０年施行的 《中华人民共和国行政诉讼法》将人民法院的司法审查权限定于对具体 行政行为的合法性审查。这种状况随着 ２０１４年 １１月修改行政诉讼法 （以下称 “新行政诉 讼法”）而得以改变，新行政诉讼法第 ５３条、第 ６４条正式确立了人民法院对行政规范性文 件的附带审查权。然而，这并非行政规范性文件司法审查权之滥觞，自 ２０００年始，最高人 民法院即通过司法解释等文件，逐步创设了人民法院在行政诉讼中对行政规范性文件的审 查、适用规则。〔１〕这项基于最高人民法院司法解释而产生的司法审查权，实际上已历经十 多年的运行实践，新行政诉讼法的有关规定仅意味着该项权力在国家正式法律层面上得以 ·２４·  〔１〕 余军，浙江大学光华法学院教授；张文，浙江大学光华法学院博士研究生。 本文系国家 “２０１１计划”司法文明协同创新中心研究成果，２０１２年国家社科基金项目 “行政法律责任的理论与 实践研究”（１２ＢＦＸ０４１），２０１１年广东省社科规划项目 “行政违法与责任机制的反思与重构” （ＧＤ１１ＣＦＸ０６）之 阶段性成果。余军负责论文选题、拟定大纲、理论分析和撰写定稿，张文负责相关裁判文书的检索、整理和分类。 参见 《最高人民法院关于执行 〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第 ６２条第 ２款、最高人民 法院 《关于裁判文书引用法律、法规等规范性法律文件的规定》、最高人民法院 《关于审理行政案件适用法 律规范问题的座谈会纪要》之规定，详细解读参见本文的第二部分。 确立。那么，这项权力的实际运行状况与效果如何？回顾已有研究不难发现，这个问题并 未引起充分关注，现有相关研究大多基于法解释学的应然视角，探讨人民法院应当如何审 查、适用行政规范性文件，〔２〕而忽视了这一权力运行的实效性考察。〔３〕理论与实务界对此 问题的 “集体无意识”，或许将对新行政诉讼法施行后对于这项权力运行机制的理解与完善 产生不利影响。在我国行政诉讼制度环境大体不变的前提下，行政规范性文件司法审查权 运行的既有基础将不可避免地对其以后的运行产生影响。 　　本文以最高人民法院司法解释等规范性文件以及 《最高人民法院公报》（以下简称 “最 高院公报”）公布的 １４个涉及行政规范性文件司法审查的案例为研究对象，试图从规范与 事实两个层面，对行政规范性文件司法审查权的实际运行状态做一个整体上的梳理与考察， 进而尝试在中国法院系统独特的制度逻辑以及相应的权力运行状态之语境中，对其中存在 的问题进行解释。 　　在规范层面上，本文通过对司法解释等相关规定的系统分析，尝试归纳出最高人民法 院创设的规范意义上之行政规范性文件司法审查权的运行规则，进而探究其在现有司法体 制下的效力问题。在事实层面上，本文将以 １４个 “最高院公报”案例的裁判文书为分析对 象，试图从裁判文书中探究行政规范性文件司法审查权在具体案件中的实效性等问题。王 庆廷法官对上海地区法院 ３０个涉及行政规范性文件司法审查案件的实证研究，对本文的分 析结论提供了较好的印证和支持。〔４〕行政规范性文件司法审查权的规范与事实之间的张 力，也属于中国行政诉讼制度中存在的诸多问题之一，当下主流意见倾向于从外在制度环 境因素中探究此类问题的根源 （如地方保护主义、党政机关对法院独立审判的干预等）。本 文尝试将问题置于中国法院系统 “政策实施型”制度逻辑之背景下，在法院权力组织结构 的科层化、司法权的行政化以及法官体制化的行为逻辑的语境中，对行政规范性文件司法 审查权运行中存在的问题作出分析与解释，以期在一定程度上揭示其内在运行机理，从而 为制度的发展与完善提供一个认知基础。 二、最高人民法院创制的权力运行规则及其效力问题 　　２０００年 《最高人民法院关于执行 〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》 （以下简称 “行诉法解释”）第 ６２条第 ２款规定：“人民法院审理行政案件，可以在裁判文 书中引用合