政府-市场二元作用下政府投资重大工程建设指挥部模式的研究.doc

政府投资重大工程建设指挥部模式的形成、演化及发展趋势研究 乐云，张云霞，李永奎 （同济大学 经济与管理学院，上海 200092） 基金：国家自然科学基金重大项目 Research of The formation, evolution and trend of Headquarters commanding the major project invested by government construction Le Yun，Zhang Yunxia，Li Yongkui （School of Economics and Management，Tongji University，Shanghai 200092） 摘要：在当前我国政府-市场二元作用情境下，针对学界和工程界对于政府投资重大工程业主方建设管理模式选取上的争议，选择目前政府投资重大基础设施中业主方最常见的管理方式——指挥部模式作为研究对象，通过选取跨时间的纵贯案例，研究其从产生、发展过程中的历史性演变，分析了我国政府投资重大工程指挥部模式经历的五个阶段，在此基础上，从制度环境视角分析指挥部模式存在的原因和合理性，为后续政府投资重大工程业主方的项目管理提供参考和借鉴。 关键词：政府投资重大工程；指挥部模式；历史演变 0．引言： 指挥部是我国特有的政府投资重大工程的建设管理模式，从20世纪60年代初开始实行至今，期间虽然出现过各类组织模式，诸如自建模式、国有企业承建模式、项目法人制模式、代建制模式、私人融资模式等[1]，但指挥部仍然是目前政府投资重大建设项目时业主方最常见的一种组织方式，如南水北调工程、虹桥交通枢纽、青藏铁路、众多跨区域的高速公路、桥梁、一些大学城的建设等重要基础设施、重大片区、工业集中区、跨区域工程类重大项目都是采用建设指挥部建设管理模式。 与此相反，众多针对政府工程管理模式的学术研究中将指挥部模式归列为传统型组织管理模式，将其存在区间定格在了20世纪60年代到80年代之间，并将其定性为一种具有浓重计划经济色彩的管理模式，具有诸多的缺点和不先进性。[2]但工程界的现状反驳了这种观点，随着城市化进程的加快，重大项目大规模的建设，越来越多的项目采用“指挥部模式”，并取得了显著的经济效益和社会效益。[3]为什么颇具争议的一类组织模式却成为实践中最常见的选择？在目前我国城市化经常加快、重大工程数量激增的现状下，研究该种模式的产生、演化就显得尤为重要。 不同时期，受各种环境因素的影响，指挥部组织模式的所处的项目背景、组织场域、治理结构运作机制、组织构成、核心功能、序主体（总指挥）都不尽相同。本文通过跨时间的纵贯案例研究[4]，总结指挥部模式的演变规律，分析了我国政府投资重大项目指挥部模式经历的五个阶段。在此基础上，从制度环境视角来解释指挥部模式存在的原因和合理性，为后续政府投资重大工程业主方的项目管理提供参考和借鉴。 建设指挥部模式的形成 指挥部最早一般是指军队指挥机关，对所属部队的作战和其他军事行动进行的特殊的组织领导活动。植根于我国1949年建国后的特殊情境，“指挥”概念也广泛应用于社会各界管理层面，意指上级对所属下级各种活动进行的组织领导活动。[5]1961年4月，原国家计委正式发出《关于成立基本建设指挥部》的通知，规定重点项目都要组织建设单位、设计单位、施工单位成立“基本建设指挥部”，统一指挥重点项目的建设，大、中型工业、交通、水利项目和其他重点建设项目都组建指挥部。建设指挥部的主要负责人大多由当地党政领导干部担任，或由上级领导机关指派。建设指挥部多数以建设单位为主，也有以施工单位为主组织，建设、设计、施工单位都有负责人参加，也有当地的计划、建设、物资、银行等有关部门代表参加，形成一个有权威的领导班子，协调各方关系，加强协作配合，保证工程建设顺利进行。[6]后来指挥部的发展以上海为例，1991年11月3日，上海市人民政府发布《上海市政府系统非常设机构管理暂行规定》，该规定中指出，为组织协调某项建设工程项目而设置的非常设机构，一般称指挥部。2000年，上海人民政府再次发文明确为组织协调某项建设工程项目而设置的非常设机构，一般称指挥部。 总体来看，建设指挥部是为组织协调某项建设工程而设置的临时议事协调机构，并且建设指挥部常常是与重点工程建设项目联系在一起，发挥跨部门的议事协调作用，从建国初到目前为止，仍然在重大工程建设中发挥着重要作用。 建设指挥部模式的阶段性演化 2.1 建设指挥部的五阶段 本文纵贯案例研究的数据来源于同济大学复杂工程管理研究院的重大工程案例库，其中有建设指挥部的，其中深度的案例共计6个：案例涵盖我国建国以来发展阶段。 6个重大工程过程“政府-市场”属性 编号 案例名称 年代 工程类别 分值 编号