《中国影子银行体系发展状况研究》之分报告三：城投债研究.pdfVIP

Apr. 28 , 2013 Working Paper No. 2013W08 刘东民 sunshine_ldm@126.com 《中国影子银行体系发展状况研究》之分报告三 城投债研究 摘要：中国城投债募集资金基本用于基础设施和公用事业建设，社会效益相当显著。 在中国政府大力推动城镇化的背景下，未来中国城投债市场还有较大的增长空间。目 前中国城投债市场尚不存在系统性风险。与美国市政债相比，中国城投债无论绝对规 模还是相对规模都较小。大多数地方政府具有偿还城投债的财政实力。零违约记录和 收益率错配是城投债的主要潜在风险。某些中西部地区未来有可能出现地方财政难以 支付城投债本息的情况，从而发生局部风险。相关政策建议包括：允许城投债出现局 部违约、要求城投债发行主体所在省份的投资者持有一定比例的该项债券、把城投债 转变为真正的地方政府债。 作为众所周知的中国“准地方政府债”——城投债，在全球金融危机后经历了两 轮高速增长。目前，城投债已经成为机构投资者最抢手的债券品种。但是，伴随城投 债发行规模的迅速扩张，人们对其风险的关注也与日俱增。而且，城投债是银行理财 产品重要的投资对象，它的安全性影响到中国影子银行乃至银行体系的安全性。城投 债会引发系统风险吗？未来城投债的发展趋势如何？监管层如何改进对城投债的监 管？本文试图对上述问题进行初步的探究和回答。 一、城投债的概念与基本特征 根据《中华人民共和国预算法》规定，“除去法律和国务院另有规定外，地方政 府不得发行地方政府债券”。目前，少量的地方政府债券都是由国家财政部代发。在 这样的背景下，事权大、财权小的地方政府，普遍面临较为严重的财政压力，不得不 另谋融资渠道，于是城投债就成为了重要的融资方式。 城投债是一种企业债，其发行主体是地方政府绝对控股的国有企业，通常都是地 方政府融资平台，如“市投资开发公司”、“市资产运营管理公司”等，或者是公用事 业运营管理企业，如“市水利公司”、“市能源集团”等。这些企业所发行的期限在一 年以上的企业债券，就被称为“城投债”。实际上，银行贷款、城投债和信托产品， 是当前地方政府融资平台最重要的三种融资工具。在银行贷款日益受到严格监管的背 景下，城投债的价值愈发凸显出来。 城投债具有以下几个基本特征： 第一，城投债所募集的资金都用于基础设施和公用事业建设，它们的产出是典型 的公共产品。实际上，虽然城投债的发债主体是企业，但是这些企业都承担了政府在 市政建设方面的核心职能。对于像中国这样的发展中大国，基础设施建设的任务很重， 政府在其中的推动作用也是必不可少的，因此，城投债的责任重大，其社会效益相当 显著。 第二，大多数城投债所投资的项目经济效益不高，需要政府补贴才能确保还本付 息。正是由于城投公司肩负着帮助政府推动基础设施建设的重任，它所投资的项目大 多不具有显著的经济效益，仅靠项目本身的收入难以还本付息。因此，地方政府想出 各种办法为城投公司增收增信，譬如，赋予城投公司某项特殊的开发经营权，以确保 其获得持续稳定的高收益（但是这项经营权未必属于城投债的募投范围，即城投公司 是通过其他项目的高收益来补贴发债项目）；市政府提供隐性担保，如提供政府应收 账款质押（2010 年以前这是较为普遍的做法），或者政府与城投公司针对某个项目签 2 署BT 协议，该项目建成后由政府回购，政府支付的回购资金作为城投债的还本付息 保证；市政府给城投公司划拨土地作为发债担保，等等。 第三，与银行贷款相比，城投债具有某些优势。首先，在