公务法人问题研究公法人问题研究.doc

公务法人问题研究 马怀德 【摘要】本文通过对一起学生诉学校要求颁发毕业证、学位证的行政案例分析,提出了我国行政诉讼实践中出现的一个新问题,即国家设立的公立学校等事业单位能否成为行政诉讼被告,对于这类履行一定公务职能的机构应如何定位。大陆法系国家公务法人的概念对我们有一定借鉴意义。作者认为,应当将履行公共管理职能的事业单位、社会团体定位于公务法人,公务法人与其使用者之间的关系不止单纯的民事关系一种,还包括行政法律关系。公务法人制定内部规则应当遵守法律保留和法律优先原则,不得与法律法规相抵触。公务法人与利用者、使用者发生行政纠纷后,应通过行政诉讼途径解决。 【关键词】学校；公务法人；行政诉讼；事业单位；社会团体 　　一、案例及问题 　　某大学二年级学生田某因在一次考试中携带记有公式的字条而被监考老师停止考试，后学校教务处以考试作弊为由，依据学校关于严格考试纪律的文件对田某作出退学处理。但该退学处理决定并未得到实际执行。在此后的两年中，田某以一名正常学生的身份继续使用学校各项设施，包括校医院、图书馆、教室，继续享受学校补助金，也交纳了学费，修完了所有学分并参加了实习和毕业设计。临近毕业时，学校以此前对田某已作退学处理，故已丧失学籍为由，拒不发放毕业证、学位证、派遣证等。田某认为学校拒发毕业证、学位证的行为侵犯了其合法权益，向法院提起诉讼，请求法院判令学校发放毕业证、学位证等。法院经审理，认为学校拒绝颁发毕业证的行为缺乏法律依据，判令学校在一个月内向田某颁发毕业证，在两个月内组织学位委员会讨论学位问题。本案提出的核心问题是： 　　1．学校的性质及法律地位是什么？ 　　2．学校等事业单位与成员或利用者的关系属何种法律关系？ 　　3．事业单位制定的内部规则的效力如何？ 　　4．事业单位与利用者之间关系的监督与救济途径有哪些？ 　　 　　二、学校的性质及公务法人 　　在我国，关于学校的性质问题，理论界和实务界的认识比较一致，都将其定位于事业单位，[1]这种定位的依据是《民法通则》。该法将法人分为企业法人、机关、事业法人和社团法人，划分企业法人与机关、事业法人的一个重要标准就是是否营利，凡是以营利为目的设立的均为企业法人，而不以营利为目的设立的组织为机关、事业、社团法人。1995年颁布的《中华人民共和国教育法》第25条明确规定，国家举办学校及其他教育机构，国家鼓励企业事业组织、社会团体、其他社会组织及公民个人依法举办学校及其他教育机构。任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构。机关、事业、社团法人不得营利的原因在于，多数行政、事业法人的经费来源于国家或社会，有确定的用途即为社会公共利益服务，也无需纳税。区分企业法人与机关事业法人的另一个重要标准就是设立的依据。企业法人是依照民事法、商事法律设立的，如公司法、合伙法、企业法。而设立机关事业社团法人的依据是组织法和行政法律规范。如学校的设立必须依照教育法、事业单位登记管理暂行条例进行。 　　作为事业单位，学校的法律地位比较特殊。一方面，学校像其他民事主体一样，享有普通的民事权利，也承担一般的民事责任。如《高等教育法》规定，高等学校自批准设立之日起取得法人资格，在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任。学校从事民事活动时，如采购办公用品、建筑校舍、出租场地等，与其他企业、机关、社团法人并无区别。另一方面，学校与学生、教职员工之间的关系既有民事法律关系，又存在民事法律关系以外的其他关系。如学校对未成年学生负有保护义务，对于在校的未成年人，学校应承担监护责任。[2]但学校与学生之间的教育与受教育关系则显然不是一般的民事关系。因为如果将学校与学生之间的教育关系视为普通民事关系，则无法解释为什么学校对学生享有特殊的管理权限，如纪律处分，颁布学历学位证书，制定校纪校规。因此，学校作为事业单位，既享有一般民事主体的法律地位，又有区别于民事主体而近似行政主体的法律地位。 为了更清楚地了解学校的性质及特殊法律地位，我们不妨对学校进行一些横向比较。在法国、德国等大陆法系国家，学校通常分为国立(公立)及私立两种。国立学校属于公营造物或公共公益机构的一种。所谓公营造物，按照德国行政法之父奥托?迈耶的解释，就是掌握于行政主体手中，由人与物作为手段之存在体，持续性地为特定公共目的而服务。[3]设立公营造物的行政主体依计划对其加以领导并监督，从而确保公营造物之利用者应有之权益。公营造物又分为广狭二义。广义的营造物“系指行政主体，为达成一定目的，以人及物构成而继续设置的设备。”狭义的营造物“仅指广义营造物中，直接供一般公众利用者之一类而言。此种营造物，乃行政主体，依其设备，在合乎人民之种种利益之下而达到行政上之目的。”[4]由于公营造物是德国法、日本法构建的概念，其名称直接从日本用语抄袭而来，