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关于行政诉讼和解制度的思考 　　摘要：随着人们法律意识的提高，行政纠纷层出不穷，法院在审理行政纠纷案件的过程中又面临着诸多困难，这就使建立行政诉讼和解制度成为必要，在实施行政诉讼和解制度的过程中需要注意合法性、自愿性和有限性原则的适用，对其加以控制，并加强法院与行政部门的沟通协调，从源头上减少行政案件的发生。 　　在行政审判实践中，简单地通过裁判解决行政争议，有时不仅不能做到案结事了，还有可能使矛盾更加复杂，寻求多元化行政纠纷解决机制成为行政审判工作的重大课题。虽然行政诉讼不适用调解几乎成为铁律，但实践中，大量的行政案件却以原被告双方和解撤诉而了结。那么和解与调解有何不同?行政诉讼和解制度的存在是否有据可依?在运用行政诉讼和解解决行政纠纷时需要注意哪些问题?笔者通过集中调研并结合相关理论，希望通过对这些问题的解答来促进法院行政诉讼和解制度的规范化，促进法院行政审判工作的健康开展。 　　一、行政诉讼和解制度的现状 　　行政诉讼法虽然规定人民法院审理行政案件不适用调解，但并未禁止当事人双方达成和解。行政诉讼和解是指在行政诉讼过程中，原被告双方为实现行政目的、终结诉讼程序，在法定权限范围内，依据法律程序，就被诉具体行政行为的权利义务关系，通过协商达成合意的双方法律行为。[①]和解虽然与调解有许多相似的地方，但与调解相比，它更加注重双方的沟通和理解，法院在其中的职责是创造和解的氛围，而非主导双方的和解过程。 　　行政诉讼审判实践中一个突出的特点是由于原被告双方和解而导致的撤诉率居高不下。最高人民法院的统计显示，2006年，在全国法院审结的行政案件中，行政机关改善或改变行政行为后，行政相对人自愿撤诉的有32146件，占总数的33.8%，同比上升12.1%;[②]近几年，浙江省一审行政案件的撤诉结案率一直维持在40%左右;2006年，湖南省法院审结的一审行政案件中通过协调，当事人和解后撤诉的比例占32.4%;2006年上海法院妥善处理了大量的行政争议，由于协调后原告撤诉的行政案件达到30%以上，一些区县法院达到50%以上;2006年山东省各级法院共审理一审行政诉讼案件19924件，经和解，原告主动撤诉的9368件，和解撤诉率为47%;城阳法院行政庭2007年共审结行政诉讼案件60件，其中调解结案的有28件，占已结案件的47%。可见，在实践中，大量的行政案件通过和解得到了解决。 　　全国各地的法院对行政诉讼和解进行了有益的探索和尝试，湖南省法院树立以多元方式协调处理行政案件观念，创新多元协调处理行政案件的方法;江苏全省法院致力于加强诉讼协调工作，构建行政纠纷预防化解机制;山东省法院树立了和谐司法理念，对行政案件实行“协调与判决相结合”。但是由于缺乏立法的指导和监督，行政诉讼和解显得过于随意，同类型的行政纠纷在不同的法院和解往往出现不同的结果，导致当事人对和解不信任，对法院不信任。 　　在2007年结束的第五次全国行政审判工作会议上，最高人民法院提出了以行政诉讼和解等“柔性手段”解决行政纠纷的工作新思路。2006年12月《山东省高级人民法院行政诉讼和解暂行规定》开始实施，这充分说明行政诉讼和解已被司法实务界认可并逐步走向规范化。 　　二、建立行政诉讼和解制度的必要性与可行性 　　(一)诉讼管辖存在的问题需要和解制度加以调和 　　我国行政诉讼法对管辖问题做了比较详细的规定，在级别管辖上，以基层人民法院审理第一审行政案件为主;在地域管辖上，行政案件原则上由最初作出具体行政行为的行政机关所在地法院管辖，即管辖的法院与被诉行政机关同处一地。[③]之所以这样规定，是出于便民诉讼的考虑，也是为了方便法院行使审判权和执行权，降低诉讼成本。但是，行政诉讼毕竟不同于民事诉讼，我国的法院体制和法官晋升管理制度充满了地方化和行政化色彩，[④]法院在人、财、物方面要受制于当地政府，在审判中易受到行政干预。2007年4月，新的诉讼收费办法实施之后，法院对当地财政的依赖进一步加强。因此在审理以县级政府为被告的行政案件时，基层法院面临来自政府(包括同级党委)的压力很大，具体表现在以下三难。 　　一是立案难。由于行政审判涉及当地政府部门甚或当地政府的直接利益，法院由于怕得罪地方政府领导和被诉行政机关而影响自身利益, 立案时审查过于谨慎，对于一些影响群众利益的所谓“热点”问题不敢大胆立案;更有甚者，有些地方领导还常常要求法院在一些行政案件立案前需上报当地政府，得到政府批准后才能立案。在行政机关的干预下， 法院对行政案件的立案困难重重。二是审判难。行政机关在被诉到法院以后，往往不是通过正常的诉讼程序积极应诉，而是通过各种途径以领导打招呼、批条子、作指示等方式对法官办案进行干预，致使行政审判法官处于左右为难的境地。三是执行难。行政机关在败诉之后，往往不能正确对待，片面认为司法权干