从依法行政的高度审视办学风险保p证金.doc

从依法行政的高度审视办学风险保证金 编辑：协会管理员 来源：李兴2013-08-15 2013年5月13日，在国务院机构职能转变动员电视电话会议上，李克强总理强调，要贯彻落实党的十八届二中全会和国务院第一次全体会议精神，处理好政府与市场、政府与社会的关系，把该放的权力放掉，把该管的事务管好，激发市场主体创造活力，增强经济发展内生动力，把政府工作重点转到创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义上来。并指出，政府履行职能必须依靠法治。市场经济的本质是法治经济，转变政府职能本身就是建设法治政府的要求。 这就要求各级政府及其行政管理部门在简政放权的同时，要管好该管理的事；在履行行政管理职能时，必须以国家立法为依据制订相关政策，采取相应措施；不但要遵守本部门执行的法律法规规章，而且要了解相关的法律规定。这应当是全面贯彻依法行政要求的重要原则。以下仅就民办学校要不要设立办学风险保证金，如何设立办学风险基金问题，对政府依法行政的要求作些探讨。 最近一段时间，教育行政部门要求民办学校设立办学风险保证金的呼声很高，有的省还出台了地方性法规和政策性文件，规定民办学校必须设立办学风险保证金。对此，我认为应当从依法行政的高度，从维护国家法制统一的原则，来审视设立办学风险保证金的现实可能性。 一、收取民办学校办学风险保证金或“抵押金”已成历史 在《中华人民共和国民办教育促进法》发布前，有的地方在审批民办学校时，直接向审批的民办学校收取办学风险保证金或抵押金，收取的金额从5000元到数万元不等。但在2003年“民办教育促进法”施行之后，按第三十六条规定，“……任何组织和个人都不得违反法律、法规向民办教育机构收取任何费用。”所以，一些省、市在停止收取办学管理费的同时，也停止了向民办学校收取风险保证金或抵押金。同时，民办教育管理机构也由自收自支改为财政拨款，有的还直接在教育行政部门内设立了民办教育管理机构。 从这时开始，收取社会力量办学管理费和风险保证金或“抵押金”，就作为行政机关向社会组织或企业“乱收费”的行为，列入整治“三乱”范围，从依法行政的高度结束了这段历史。 二、从现行相关法律规定看，设立民办学校风险保证金于法无据 1．从“民办教育促进法”规定的民办学校设立条件看，设立办学风险保证金，是增设许可条款，增加了民办学校的负担，超越了法律规定。 “民办教育促进法”第九条规定了举办民办学校的社会组织，应当具有法人资格。举办民办学校的个人，应当具有政治权利和完全民事行为能力。民办学校应当具备法人条件；第十条规定了设立民办学校应当符合当地教育发展的需求，具备教育法和其他有关法律、法规规定的条件；第十二条规定了申请筹设民办学校，举办者应当向审批机关提交的材料。申请设立民办学校，必备的条件都在这里了，超过这些条款，就是超越了法律的规定。 另外，“民办教育促进法”第五十一条提出了预留“发展基金”的要求；在“民办教育促进法实施条例”第三十七条规定，按不低于年度净资产增加额或者净收益的25%的比例提取发展基金，用于学校的建设、维护和教学设备的添置、更新等。从“民办教育促进法”的这些规定看，设立办学风险保证金，是偏离了“民办教育促进法”的立法宗旨，增加了民办学校举办者和民办学校的负担，不符合立法初衷。 2．从“行政许可法”看，设立办学风险保证金是越权的。 民办学校的审批在“行政许可法”的规范之内。“行政许可法”第十二条规定：“下列事项可以设定行政许可：……（三）提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项……。”这说明审批民办学校应当遵守“行政许可法”的规定。 民办学校设立已经有法可依，就是“民办教育促进法”。“行政许可法”第十四条规定：“本法第十二条所列事项，法律可以设定行政许可。尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可……”第十五条规定：“第十二条所列事项，尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可……”。由于“民办教育促进法”对设立民办学校的行政许可已经做了具体规定，所以行政法规、地方性法规都无权对民办学校再另外做出行政许可的设定。 各地方制定法规政策性文件，超越法律规定应视为违法。“行政许可法”第十五条规定：“地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可；不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可……”。所以本省及有立法权的市也不能另外设定民办学校行政许可的前置条件或增设条款。 地方立法在行政许可设定上的范围和权限，“行政许可法”规定得很清楚。“行政许可法”第十六条规定：“行政法规可以在法律设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。地方性法规可以在法律、行政法规设定的行政许可事项范围内，