政治学--公共治理课件.ppt

第十二章 公共治理 第一节 公共治理的概念与原则 一、统治与管理（从统治、管理到治理） 统治(rule)：统治阶级与被统治阶级，暴力机关和教化机关，单向，政治与行政不分 管理(administration)：主权在民，公民的权利与义务，官僚机构，双向，政治与行政二分 服务 二、治理、善治与公共治理 背景：大量社会问题，贫困、环境恶化、社会排斥、艾滋病、甲型流感、核威胁，迫切需要不同以往的新的治理结构，NGO、NPO快速发展（塞拉蒙）和公民参与 治理：自我调节的协作方式（自治），多样化的行动者（政府不是公共治理的唯一行动者，其他社会实体，包括公民个人、非营利组织和企业也能在公共治理中发挥一定的作用，伙伴），互动过程（双向、合作），国家的主导角色（元治理，“同辈中的长者 ”，掌舵而不是划桨） 善治：良好的治理（绩效好），政治、管理、经济、社会 公共治理：“公共”，公共关联（公共利益） 三、公共治理的原则 参与原则：授权，基层自治，对话协商 透明原则：信息公开，程序公开（《行政程序法》，听证制度） 责任原则：积极责任与消极责任，履行职责与遵守权限，权责相符 回应原则：时效性，政府管理中的“集中”，“积”之为弊（集中打拐、总理讨薪） 协作原则：政府、企业、公民社会的态度与角色转变 合法性原则：“同意” 第二节 公共治理的模式 一、市场化治理（竞争与激励） 引入市场：放开公共服务领域的市场准入，将其他组织引入到公共服务领域，使组织面临着市场组织的竞争（英国的监狱管理、美国绝大部分地方的垃圾处理、中国的私立“贵族”学校） 创造市场：在市场机制不成熟的地方，创造条件，培养公共组织的竞争者（内蒙古财经学院建临时食堂，然后出租给一些外部的经营者，由其与原有食堂展开竞争） 模拟市场：在一些不能由市场组织来发挥作用的领域，在公共组织内部进行变革，以建立类似于市场的竞争机制（美国国家公园的绩效合同、深圳的“行政三分”制度、东莞的交警执勤制度） 理论分析 案 例 二、弹性化治理（打破官僚制） 正式建立持久而统一的规则系统 具有明确职权范围限定的行政机构，这些机构由一些“公职”组成，公职的划分是按照劳动分工的原则进行的，任职者的权限由规章制度所确定，其行使权力的方式及其前提条件也由规章制度明确界定 等级管理 正式选拔薪酬制度 非人格性 文书和档案管理 官僚制的优缺点 官僚制面临的挑战 挑战一：韦伯假设组织成员是“经济动物”，在纪律监督和物质激励的双重限制下，能够自觉摒弃感情、自发等非理性因素，严格按照规章制度办事，而1924年—1931年的“霍桑试验”表明，组织员工更是“社会人”，有着复杂的价值系统和心理需求，西蒙的理论也表明，人的理性是有限的（bounded），不可能完全按照理性来行动 挑战二：韦伯的官僚制组织理论是建立在“机械式组织”的基础上，只有这样，严格分工的个体工作人员和部门才能遵照层级管理和程序整合的方式，实现整个组织的目标，然而，现实表明，社会组织大都是“有机式组织”，组织整体效能不等于各部门、各员工效能的简单之和，组织的目标也并非可以“层层分解、层层落实” 挑战三：韦伯假设分工有助于提高行政效率，然而，现实表明，在简化工作的同时，增加了协调的困难，在降低对员工要求的同时，增加了员工的枯燥感觉，在分解动作的同时，没有将责任分开，从而造成组织责任无人承担，不负责超过了某一限度反而会增加工作时间，降低效率，在增加管理便利的同时，增加了顾客的难度 挑战四：韦伯假定将组织的理性定位于工具理性，现实中工具理性只是组织合法性的一个因素，人们对组织要求的，首先是更多的是价值理性，然后才是工具理性。 挑战五：按照统一的规章制度和作业标准，只能提供规范统一的初级产品，随着人的主体意识的提高，需求愈来愈多样化，愈来愈个性化 挑战六：稳定的组织只能在稳定的环境中生存，但现实的世界变化速度加快，新的问题不断出现，新的要求不断提出 人事制度改革：弹性化任命（政治任命、聘用），弹性化编制（总量控制），临时人员的聘用，弹性退休制度 组织改革：任务编组（矩阵式组织），跨功能团队自我包含的部门结构与分离的结构，虚拟组织，临时机构 规章制度改革：日落法（定期评估组织存在的必要性），法规松绑（精简和清理法规）财政预算改革（多年度预算，总量预算） 三、多中心治理 公共治理的权威组织载体发生了根本变化，既包含政府组织，又绝不局限于单一、单中心的政府组织，“多中心”是治理最为显著的标志 经典模式 合作模式 多元模式 多中心模式 四、公民治理 美国历史：18世纪时，威廉斯堡是弗吉尼亚殖民地总督府的所在地，总督府象征着大英帝国的统治和权威。不过，在这里，事关殖民地生存和生活的公共事务都要在一个叫殖民地议会的机构内进行商议。议员由当地不同职业、不同领域、不同阶层的人们选举产生。殖民地议