信息公开申请权滥用问题研究——《中国司法》.doc

信息公开申请权滥用：成因、研判与规制 ——基于国际经验与中国实际的视角 后向东 摘要：信息公开申请权的滥用，从《政府信息公开条例》施行之初便已出现，并不断有所发展。信息公开申请权滥用问题的成因，远超出信息公开制度范畴本身。对待信息公开申请权滥用问题，要努力避免各种片面化倾向，如要求在制度上立场鲜明地予以规制，或者走向另一个极端主张认为应当尊重权利、不应当施加任何限制。对信息公开申请权滥用的规制，世界上并不存在统一的模式或经验，而只能是根据各自的实际情况，选择最适合自身情况的应对举措。本文在信息公开申请权滥用问题上，提供了一个权威的实证调查数据，为人们客观、全面研判这一问题的实际状况提供了一个基础素材。在信息公开申请权滥用规制的世界经验方面，与通常的一般性例举不同，本文在全面考察的基础上，对世界各国相关制度设计予以归类，总结归纳出制度背后的规律性、思路性的内容，在此基础上，结合我国实际提出了应对策略建议。 关键词：信息公开 权利滥用 实证考察 规制 一、导论 《政府信息公开条例》施行以来，我国信息公开工作取得了明显成效，人民群众对政府知情和了解的需求得到较好满足，广大行政机关在公开透明的约束下行为更加合法合规，社会各界对近年来行政透明度的提升普遍给予积极评价。但是，随着信息公开工作的日趋深入，取得的成绩越来越多的同时，暴露的问题也越来越多。其中，日益受到人们关注的一个突出问题是，部分申请人基于种种目的，向行政机关大量、反复提起信息公开申请，致使信息公开工作机构不得不把有限的人力物力集中用于处理这类非正常申请。这类典型事件正在不断出现，且有进一步扩大的趋势。如果不能在制度上构建起正常有序的化解渠道，这类行为不仅会严重干扰信息公开工作的正常开展，甚至对信息公开制度的正常运行乃至政府的公信力也将形成负面影响。 大量、反复申请信息公开的问题，其实际状况到底如何？为什么会出现这类问题？这是中国独有的，还是其他施行信息公开制度的国家也存在？对于这类问题，有没有通行的有效解决办法？如何立足于中国国情拿出契合中国实际的解决办法？这些问题是理论和实务界较为关注、但尚未得到明确解答、亟待予以明确的问题。2014年2月27日，江苏省南通市港闸区法院对8起滥用获取政府信息权、滥用诉权的行政诉讼案件作出驳回起诉的判决，将大量、重复申请信息公开的行为认定为权利滥用行为，从司法关口予以规制。这一判决被舆论视为“率先在全国对政府信息公开滥诉行为进行规制”，引发社会各界高度关注，也将这一问题正式推到诉讼一线，并给出了一个初步的解答。对于这一判决，虽然从结果上各方都能够基本认可，但是对于这一解决方案能否普遍性地用于解决这类问题，却还存有一定疑虑。 本文对全国大量、反复申请信息公开的行为做了实证调查，对于导致这一问题的原因做了多角度、深层次的分析，对于这一问题在其他国家的表现和解决办法做了初步的考察和归纳，同时，对于如何立足中国实际妥善解决这一问题提出了一点建议与设想。 二、问题的现状 大量、反复申请，是指单个或多个申请人共同向一个行政机关多次申请公开不同的信息，或者反复申请公开同一类信息。这类申请往往明显超出正常的信息需求，带有其它目的。这类申请的形式一般都符合《政府信息公开条例》的规定，行政机关负有按期答复的法定义务。这类申请被提起诉讼的可能性更大，很多申请人在提交信息公开申请的同时就已经做好了后续的起诉准备。因此，行政机关一旦遇到这类申请，不仅要投入大量人力物力予以答复，往往还需要准备应对后续的行政诉讼或行政复议。 大量、反复申请日益多发。据有关方面统计，截至2013年底，31个省（区、市）政府办公厅中，有21个已经遭遇多次、反复提交的信息公开申请，比例达到68%；10个有代表性的国务院部门办公厅中，有8个收到过这类申请，比例高达80%。从问题涉及面来看，大量、反复申请的问题已经非常突出。在一些单位，这类申请所带来的问题表现的尤为突出，如某直辖市政府办公厅处理的信息公开申请中，大量、反复提起的申请占总数的约40%，最多的一人单独提起了近200件申请；某部委收到的信息公开申请中，大量、反复提起的申请已经成为主要的申请类型。 大量、反复申请出现的规律性较为明显。一是时间上贯穿始终。这类申请从《政府信息公开条例》实施当年即2008年就开始出现，且在调查期间段的5年里持续出现。据统计，21个省（区、市）政府办公厅中的14个、8个国务院部门办公厅中的6个均从2008年开始就收到这类申请。二是分布上相对集中。最初收到这类申请的单位，几乎每年都会继续收到，最初没有收到的单位，后续往往也不会收到。三是地域特征和行业特征突出。从调查数据来看，“北（京）上（海）广（东）”等传统的政治经济文化中心地区是这类申请的主要发生地，与民众的住房、医疗、环境、投资等切身利