(word)苏扬谈人口管理制度改革.docVIP

作为一个幅员辽阔、人口众多的大国，中国该如何在地区间自然禀赋和社会经济条件差异巨大的情况下实现包容性增长，让所有人发展机会公平、让全社会发展和谐？这向来是摆在中央政府面前的一道难题。在离“全面小康”不足十年之时，中国已经到了发展方式转变的重要历史关口。为此，中央从科学发展理念入手、进行了一系列部署。主体功能区划正是我们优化区域间发展结构、完善空间开发格局以实现科学发展的一项重要举措。引导经济布局、人口分布与资源环境承载能力相适应是国家长远发展中的重大课题，也是主体功能区划的主要政策目标，还是包容性增长的特征之一。人口是经济社会发展的要素，人的发展又是经济社会发展的终极目的，从人口要素来看，主体功能区规划的目标和包容性增长在人口方面的体现都应该是人口合理分布并实现基本公共服务均等化。但如何实现这个目标？有哪些人口分布相关管理制度需要调整？无论国家层面的旨在实现均衡发展的主体功能区划，还是人口管理层面的建设人口均衡型社会，都需要回答这些问题。本期专家访谈，我们请国务院发展研究中心社会发展部苏杨研究员谈谈他对这些问题的最新研究成果。 国研网：您认为人口分布均衡和最近屡屡被国家领导人和媒体提及的包容性增长之间是否存在必然联系？《全国主体功能区规划》对人口分布均衡有何作用？苏杨：经济社会的发展必须以人的发展为导向。这一方面是因为发展的最终目的是人自身的全面发展；另一方面则是因为人是经济社会发展最活跃的要素，实现人自由和理性的迁移，是其他要素合理配置的基础。且只有实现了人自由和理性的迁移，经济社会发展的成果才能为最大多数的人共享。而我国各地区在发展水平上具有明显的差异，这种差异已经影响到区域间民众平等共享国家发展的成果：不同区域的民众所处的经济环境、所享受的基本社会福利以及个人发展的机遇和空间存在巨大差异，甚至挑战了社会公平的底线。主体功能区划正是着眼于解决这个问题的发展策略——主体功能区划的一项重要目标是实现人口的“合理分布、有序流动”。但对人口分布均衡的研究相对薄弱，研究角度也比较单一，大多是从资源环境承载力角度入手的。实际上，人口分布与经济社会发展高度相关，因此从发展方式角度研究人口分布问题，能更全面、准确地判断人口分布的合理性。在《全国主体功能区规划》1已被原则通过、全面系统的人口分布调控政策亟待出台的背景下，在建设人口均衡型社会已经成为人口管理领域新政策目标的情况下，研究中国人口分布合理性及其决定因素已是当务之急。 国研网：说到合理分布，您认为这个合理的“理”字该如何理解？ 苏杨：综合分析主体功能区划的相关文件，可以发现人口合理分布的“理”有“协调”、“同步”、“定向”三方面含义：“协调”意味着经济规模与人口规模在空间分布上协调（以下简称经济—人口分布协调），人口分布与资源环境承载力和经济社会发展协调；“同步”指的是经济社会发展与人民生活质量提高相关且同步，经济社会发展的成果能充分、及时地为最广大人民群众在日常生活中分享；“定向”指的是人口流动的方向确定：空间上，由农村向城市的转移，由禁止和限制开发区向优化和重点开发区转移；产业上，由农业向工业和服务业的转移。由于这三个方面都是一个国家在通过工业化、城市化实现现代化的过程中必然出现的现象，“协调”、“同步”、“定向”三者之间高度相关，通常情况下应该连带出现。 需要特别说明的是，在“协调”这个最重要的“理”中，人口分布与资源环境承载力的协调是次要的、间接的，经济—人口分布协调是首要“协调”。得出这个与传统认识有所差异的“首要”结论的原因在于，自然条件（包括自然地理条件和资源、环境状况等）、经济发展及就业状况、公共服务状况以及文化等因素共同决定了区域的人口承载力和区域间的人口流动方向，但经济发展及就业状况是直接影响因素，其他是间接影响因素。另外，尽管福利社会和福利国家成为社会发展的一种主流，公共服务对人们日常生活的影响越来越重要，使得公共服务状况也成为影响人口迁移和分布的重要因素。但公共服务主要依靠财政资金支持这个特点决定了公共服务状况与经济发展和就业状况高度相关。所以，归根结底，经济发展及就业状况而非自然条件才是区域人口综合承载力的直接影响因素 。这样，人口规模与经济规模在空间分布上的协调就成为一个进入工业化时代的“良治”国家的必然发展结果：当人口自由流动的障碍因素较少时，区域经济规模的扩大、就业机会的增加和预期收入的提高就必然吸引人口的集聚，形成经济规模与人口规模在空间分布上的均衡协调。这是城市化和工业化均衡发展的通常结果。 这个结论可以解释我国人口分布变化的实情：对已经进入工业化中期的我国来说，胡焕庸线的基本规律在七十年的发展后仍基本不变[1]，不是说明自然条件是人口流动和分布的直接决定因素，而是因为经济规模的空间分布仍然向东南倾斜从而带动人口规模的空间分布如此——实际上我国如