我国公共事业组织监督体制的问题与完善措施要点.doc

绪 论 市场经济要求高效率，对政府机关也提出了新的更高的要求。然而中国政府机构膨胀、人员众多、职能不清、遇事扯皮等现象严重，明显不适应市场经济的要求。行政改革势在必行，对低效率行为的公共事业组织监督也亟待加强。 实现依法治国的目标，建立廉洁高效的政府必须确立一整套行之有效的公共事业组织监督体制。公共事业组织监督体制是指由若干监督主体构成的、具有特定职权、职责和对象的、相互分工合作监督着国家行政机关及其公务员使其行为符合法律法规和人民群众要求的结构体。公共事业组织监督体制既包括政府系统内部的监督，也包括政府系统外部的监督，其主体既包括政府机关自身，也包括政府系统之外的其他组织，而其客体只有一个即国家行政机关及其工作人员的行政行为。有必要建立这样一套公共事业组织监督体制，即在这一机制的作用下，一切不依法行政、一切消极腐败低效率行为均能得到及时纠正和惩处，最终促成一个依法行政、廉洁高效的政府系统，达到宪法所规定的建立民主、法治国家的目标。 建立有效的激励约束机制，探索适应各类型事业单位内部管理特点的考核指标体系和责任追究制，制定重大事项决策程序，强化内部审计监督。建立绩效评估制度，委托社会中介组织对事业单位提供公共服务的管理运作效能、业务完成指标、资金效益指标、社会效益指标、服务对象满意度、员工培训及开发等进行评估，评估结果作为有关部门对事业单位实行动态管理的依据。建立公共事业建设、发展和大额资金使用征询制，加大信息公开力度，定期向立法机关、政府部门和社会公众报告或公开其运作管理过程和财务状况，保障公众知情权。发挥舆论监督作用，通过立法等手段健全公共事业管理的法规规章体系，依法规范公共服务活动。 可见，公共事业组织责任机制是指通过哪些途径和办法使得行为主体切实承担应承接的责任，实际上，其关注的核心就是监督和制约。 一、我国公共事业组织的特征与监督体制 与我国公共事业组织类似的组织，在国外有许多种不同的指称（为表述方便，文中有时“等同地”使用这些名称），包括非政府组织（NGO）、非营利组织（NPO）、非营利性机构（NPI）、第三部门、公益组织（PSO）、志愿者组织、公民社会、公益慈善团体等等。我国目前尚无明确的公共事业组织规范称谓，实践中对我国公共事业组织有多种分类方式，主要包括：事业类、企业类和公务类等事业组织分类；全额拨款、差额拨款和自收自支的“事业单位”等分类；不少学者将我国的机关、事业单位、社会团体、企业和民办非企业单位等五大类社会组织与国外类似组织比较，认为“公共事业组织”这个概念在我国应当包括事业单位、社会团体（不包括民主党派等政治组织）和民办非企业单位（娄成武、郑文范，2002）。对上述各种公共事业组织的属性特征，国内外学者从不同角度做过多达十数种表述，主要包括公共性、公益性、非政府性、非营利性、组织性、合法性、规模性、志愿性等等。 近年来理论界有学者从解决中国公共事业组织最基本的改革实践问题出发，主张以“非营利机构”作为我国事业单位改革的目标模式，提出事业单位改革的任务就是尽快建立“现代事业制度”的构想（成思危，2000）。这种现代事业制度，“法人地位明确、主要职责清晰、治理机制健全、文化管理为主”，其观点逐渐成为主流观点进入了政策规划领域（郑国安等，2002）。 （一）公共事业组织的特征 1．广泛的社会服务性 　　国内不少文献认为公共事业组织具有公共性。有学者称，“公共事务主要指体现政府政治统治职能的活动，而公共事业主要指体现政府社会管理职能的活动”（朱仁显，2003），因此“公共事业的最大特点是公共性”（崔运武，2002），其实这是不准确的。严格地讲，公共事业组织并不具备公共性。娄成武、郑文范所著《公共事业管理学》中给公共事业组织提出的“特征”达14项之多，但其中却没有“公共性”之说，与此相应提出了“服务性”特征。笔者认为将公共事业组织服务于社会所有成员的特征界定为“广泛的社会服务性”更为恰当。公共事业组织不仅主要提供“教育、科技、文化、卫生”等社会领域的精神产品公共服务，而且也可以提供人们生产、生活经济领域的物质产品公共服务，如自来水、航海灯塔等。社会服务需要文化教育医疗等，因此这些领域公共事业支出成为重点。“美、英、日、意、德、法6个主要发达国家非营利组织运营支出的80 ％用在教育科研、医疗卫生、文化娱乐和社会服务四个主要领域内（郑国安等），我国2001年在教育、文化艺术和广播、卫生体育和社会福利业等“事业单位”的从业人员达到2061万人，超过全部“事业编制”人员总额的70％。当然，政府向公共事业组织提供资助以弥补其资金不足，长期以来一直都被认定为是一种天然的责任和良好的行政道德风范。 　　非营利性 　　尽管中外各国对类似我们所指的公共事业组织表述各异，但几乎所有的学者概莫能外地认为，公共事业组织以“