国家级开发开放新区 及经济特区法律地位比较 分析研究.pdf

一、 以开发区为对象的历史性研究 （一） 开发区理论探究 1．开发区本身变化发展过程 建国以来一共进行六次行政机构改革，进入新世纪随着改革的深入推 进，改革的内涵也由以往单一对以政府机构设置调整为主，一步步扩展到扩展 到法律行政法规、规章的等宪法行政组织法的领域，行政机构体制改革日益要求 相关法律与之相呼应、巩固其改革成果，促进依法治国，法治政府的建设。在日 常行政级别规则中，省市县乡四级行政级别的划分作为政府机构设置的常态，已 被宪法法律所认可。但是其开发区作为行政机构“非常态”的设立，类型丰 富、发展迅速。 国家级的开发开放经济特区（副省级经济特区）有：深圳，珠海，汕头，厦 门，海南。中国最早的经济特区在刚开始的时候全部位在东南边广东省区域里、 后来渐渐扩大到全国各地。 深圳与香港毗邻，珠海市与澳门毗邻，汕头市是华1 侨众多的地区，福建省的厦门市在地理位置上最为靠近台湾。而这些特区的建立 都有着时间比较长，可以称之为老特区。然而进入21世纪以来，随着对外开放 程度的不断扩大，上海浦东新区，天津滨海新区，以及刚刚设立的两江新区这些 国家级开发开放特区的设立，副省级新特区的发展也走进高速发展的新时代。2 目前各个省直辖市以及地级市都还有自己的开发区，这些实行特殊经济政策 的区域，无经济特区之名但有经济特区之“实”，只不过不像经济特区那样有行 政级别上的区分。这点起源于改革开放的总设计师邓小平同志在1984年指出： “除现在的特区之外，可以考虑再开放几个港口城市，如大连、青岛。这些地方 不叫特区，但可以实行特区的某些政策。”在他的提倡下不仅建立了深圳、珠海、 汕头、厦门、海南等综合性经济特区，而且推动建立了沿海开放城市、保税区、 经济技术开发区、高新技术园区等其他形式的经济特区。国家级经济技术开发区 （China National Economic and Technical Development Zone），是我国在 1 ( ) 2009 35 翁岳生：《行政法》上册，北京：中国法制出版社， 年版第 页。 2 中国地方政府机构改革编辑组编：《中国地方政府机构改革》，北京：新华出版社2010年版第87-89页。 2 1978年改革开放后建立的国家级现代化工业园区。国务院在1984年到1986年 批准设立了14个国家级经开区。截至到2012年，全国国家级经济技术开发区数 量为79家，每个省份平均2至3个开发区，其行政级别根据创设它们的行政机 关而定。3 应运而生的是开发区管理委员会这种特殊的行政管理机构。其建立的 的初衷是负责招商引资，发展地方经济。但日益增多的开发区管理委员会 更多的是作为各级政府的派出机构，行使着行政机关才能行使的权限。换言 之，在目前我国行政机构序列中，开发区管理委员作为实际上行使行政权的 机构，在法律上却并没有这样一个相对应的行政级别，其在行政组织的法 律地位也无从谈起。 2.开发区发展的内在规律 开发区的设立已然成为一种社会现象，各地政府纷纷赶“时髦” 。各 地逐渐出现了开发区热，勿庸讳言，作为时代的“弄潮儿”，不同时期设立 的开发区本身就是那个时代发展的产物，是符合时代潮流的新生事物。从 本体论角度来分析，运用科学发展观对我国开发区的设立程序、授权权限、在 法律上的定位等问题与发展规划进行了认真的总结和分析，探索出我国开发区兴 起和发展的客观规律。在总结30年来发展规律和成功经验的基础上的对现行行 政组织法进行系统地、充分的理论研究和理论创新。 （二）现行宪法行政组织法上的体现 82年宪法对国家的行政机构的职权划分和权限范围有十分具体明确的 规定，各省、自治区、直辖市、市（省会市和地级市）、县、乡镇政府必须 在宪法和法律所授予的的权限范围内开展工作。然而，在 82年宪法颁布实 施的同一时间，为了因应部分地区特殊需要，我国先后设置了许多独立于 国家行政机关之外的行使行政职权的机构。比如在西部边疆大省新疆设置 了新疆生产建设兵团，在内地有些地方的开发区也有法院和检察院。大形 势之下，作为一级政府派出机构开发区管理委员会，行使宪法和法律所赋 3 2008 90 任进：《比较地方政府与制度》，北京：北京大学出版社