_多规合一_导向下空间管制区划定与协调政策及研究_李鹏.pdf

“多规合一”导向下空间管制区划定与协调政策研究 李 鹏 冷炳荣 钱紫华 【摘要】空间管制分区是城乡规划领域的法定内容，也是政府实施空间管理的必要手段。本文梳理 并总结了我国城乡空间管制中的问题，有针对性地提出了“四区”划定过程中用地评定优化思路与应遵循 的划分原则，并对已建区、适建区、禁建区与适建区的管制内容与管制措施作出原则性要求，最后通过对 管制分区空间协调问题的回应，探讨了城乡规划中空间管制由技术性分区向政策性实现的可能途径。 【关键词】城乡规划；空间管制；“四区”划定；管制政策 1．引言 近年来，我国工业化与城市化推进较快，空间开发无序、环境恶化、资源浪费等一系列 资源环境问题不断涌现，城市的可持续健康发展受到颇为严峻的挑战。鉴于此，作为政府调 控城乡空间资源的一项重要公共政策，城乡规划的职责、角色以及围绕城乡资源利用的学术 研究重心均发生了转变。学术界已往更关心的是空间资源如何合理配置与高效利用，而关于 城乡资源的限制性开发与空间管制则在近年来成为研究热点。不仅如此，针对环境容量控制、 资源有效保护、生态承载力的研究文献也就经济、社会、环境的全面协调形成争鸣。 本文所关注的城乡规划领域中，空间管制可谓是针对当前资源环境矛盾所做出的最直接 ① 回应，已被多部规划法规确立为规划编制的强制性内容 ，具有较为明确的法律地位。据此， 在规划区范围内进行空间管制分区已经成为政府实施空间管理的必备手段。不过，由于管制 分区划定的技术标准往往不统一，技术上进行管制分区的科学性与可实施性总是难以令人信 服。除此之外，面对城市增长主体日益多元化的客观现实，缺乏各方利益协调的单一部门管 制分区政策也很难达到预想的管制目标，从而执行力弱，管理失效。因此，围绕“管制”理 念对城乡空间进行调控，须重视并协调不同管理部门的利益，这也是当前我国城乡规划空间 [1] 管制由技术性向政策性转型的必然诉求 。 然而在已有关于空间管制分区的研究中，鲜有学术文献从对管制分区划定方法探究上升 到基于多方利益协调的管制政策措施的制定，即关注由技术性分区向政策性实现的完整过 [2] 程。多数研究都试图去制定管制分区的划定标准，如提出了限制因子叠加分析法 、景观安 [3] [4-5] 全格局法 、潜力—阻力模型法 等多种区划方法，却未能对区划之后的管制政策提出原 则思路。另一些文献着重关注了不同类型规划之间的空间管制协调问题，如城市总体规划与 [6] [7-8] 土地利用总体规划 、城市总体规划与主体功能区规划 等，但也未对城乡规划管制分区 政策予以明确说明，不过这些研究已经为本文基于不同管理部门诉求而制定综合性的管制措 施提供了可借鉴的有益思路。本文将梳理总结已有研究成果的特征与问题，并以弥补现有研 究不足为出发点，尝试探寻城乡规划空间管制的技术性分区到政策性实现的可行路径。 2．城乡空间管制的主要问题 2.1 多头管理的协调难度大 我国多个政府管理部门对城乡用地均有管理权限，以各自为主体编制了空间规划，并相 应地制定了管控措施。如发改委的主体功能区规划、国土资源部的土地利用总体规划、环保 部的生态功能区规划以及住建部的城乡总体规划等，在同一片行政辖区范围内形成了“多元 编制”、“多规管控”的独特现象。针对同一片国土，不同部门由于规划理念不同、利益诉求 各异，管理部门之间缺乏有效沟通，导致各规划在编制及实施管理中纷争严重。如土地利用 总体规划是“以供给定需求”，与城乡总体规划“以需求定供给”的编制思路恰好相反，出 现规划“失衡”与“打架”现象在所难免。此外，我国条块分割的管理体制也导致管理部门 之间协调难度大，如城乡规划中的建设用地范围划定受制于上级土地利用规划的用地指标分 配，地方政府编制的各类规划往往难以顺利通过上级土地审批，规划的执行力便大打折扣。 2.2 空间管制技术没有统一 城乡总体规划与土地利用总体规划均有相似的“四区”划定要求，其中城乡总体规划要 求中心城区层面划分禁建区、限建区、适建区和已建区四类，土地利用总体规划