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以制度创新推动社会经济发展 重温《土地管理法》的全面修订 2011-09-28 | 作者： 甘藏春 | 来源： 中国国土资源报 1998 年8 月29 日，一个珍藏在笔者心中的特殊日子。就是在这个日子里， 全面修订的 《土地管理法》（修订草案）在全国人大常委会第三次审议时，以零 票反对获得通过。13 年来，伴随着经济社会的不断发展和工业化城市化的快速 推进，这部法律所确立的土地用途管制制度得到 全社会的广泛认同，成为土地 管理的普世价值观。今天，回顾《土地管理法》的修订过程，重温 《土地管理法》 的精神实质，对做好 十二五”时期的土地管理工 具有十分重要的现实意义。 一、《土地管理法》的修订过程 现行 《土地管理法》的基本制度是1998 年修订时确立的。 为这次修订工 作的具体组织者，笔者亲历 修订工作的全过程，见证了党的决策是如何通过立 法程序变为全民意志的。 1997 年4 月15 日，针对土地管理中存在的突出问题，党中央、国务院经过 反复研究和深入分析，下发 11 号文件 《关于进一步加强土地管理切实保护耕 地的通知》，明确 市场经济条件下改革和完善土地管理制度的一系列重大决策。 中央还决定，要在冻结非农业建设占用耕地一年的时间里，完成 《土地管理法》 的修订工作。1998 年《土地管理法》的修订正是在这种特殊的背景下启动的。 1997 年5 月，原国家土地管理局成立 土地管理法修改小组，由局领导任 组长，时任法规司司长的笔者任副组长，相关业务司骨干为成员。修改小组将明 确修改思路 为启动修改工作的首要任务，经过认真学习和深刻领会中央11 号 文件精神，全面总结 《土地管理法》实施中的主要问题，确立 按照中央11 号 文件对原法进行全面修订的总体工 思路，修订的主要内容就是将党中央、国务 院关于加强土地管理切实保护耕地的一系列重大决策上升为法律，构建世界上最 严格的土地管理法律制度框架体系。之后，修改小组从基本框架、政策措施入手， 逐步形成法律条文。在短短的一个多月时间里，先后五易其稿，形成 修订草案 征求意见稿，并通过征求意见座谈会的方式，广泛听取 专家学者、地方土地管 理部门以及国务院有关部门的意见。在对各方面的意见反复研究修改的基础上， 形成 修订草案送审稿，于8 月18 日正式上报国务院审议。 送审稿对原法进行 较大幅度的修改，将原来的7 章56 条修改为9 章105 条，基本上相当于重新起草一部法律。送审稿对过去分级限额审批制度进行 根 本性的变革，确立 土地用途管制的法律制度。同时，对进一步推进土地管理改 革 方 性规定：对过去已证明成功的经验，及时上升为法律；对过去法律中 阻碍改革的条款，进行 修正；对已在实践中初显生机、有待发展完善的做法 原则性规定，为下一步深化改革留下广阔的法律空间；对世界上通行的成功做 法，予以大胆地吸收借鉴。 1997 年12 月20 日、1998 年 1 月9 日国务院第64 次、第65 次常务会议先 后两次对 《土地管理法》修订草案进行 审议。1998 年 1 月21 日，国务院将修 改后的《土地管理法》（修订草案）上报全国人大常委会审议。 1998 年4 月26 日，九届全国人大常委会第二次会议对国务院上报的 《土地 管理法》（修订草案）进行 第一次审议。会后，全国人大常委会 出 两项重 要决定：一是考虑到 《土地管理法》修订草案关系农业基础地位、9 亿农民切身 利益和中华民族子孙后代，因此决定将 《土地管理法》（修订草案） 全社会公 布，广泛征求人民群众的意见。二是 《土地管理法》 （修订草案）需经全国人大 常委会三次会议审议后方能通过。1998 年6 月22 日，九届全国人大常委会第三 次会议对 《土地管理法》 （修订草案）进行 第二次审议。1998 年8 月29 日九 届全国人大常委会第四次会议通过 《土地管理法》（修订草案），并于1999 年1 月1 日起开始实施。 1998 年修订的 《土地管理法》使每一位参与立法的法律工作者都倍感自豪， 因为它在中国立法史上创造 诸多 第一”——它是第一部提交全民讨论的自然 资源法律；它是第一部经全国人大常委会三次审议通过的自然资源法律；它是第 一部由全国人大常委会以零票反对通过的自然资源法律；它是第一部从法律上确 立土地基本国策的自然资源法律；它是第一部按照市场经济原则在立法思想、基 本原则和主