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行政管理体制改革关系调整和变革 　　一、政府与行政相对人关系的调整和变革 　　政府与行政相对人关系主要涉及两个问题：一是政府管什么；二是政府怎么管。前者是转变政府职能的问题，改革的方向主要是强化被管理者自治、自主，减少政府的干预，特别是减少政府对公民、法人和其他组织内部事务的微观干预，构建有限政府；后者是转变政府管理方式的问题，改革的方向主要是确立以人为本，实行公开、公正、公平和社会公众参与的民主方式。 　　人民创立政府，究竟需要政府干什么？有人认为政府的功能应限于或主要只是提供安全和秩序，保护公民和平的生活和免受他人的侵犯，行政相对人私人的事应尽量少管或不管；有人则认为，政府除了提供安全和秩序外，其最重要的功能应是提供公共服务，如交通、邮政、电力、自来水、煤气等，政府对行政相对人提供的服务越多越好。 　　对于政府应该干什么、管什么，新中国成立以后的历届人民政府对此曾有过很多探索、走过很多弯路。上世纪六、七十年代，我们曾认为政府主要职能是领导人民搞阶级斗争，“阶级斗争，一抓就灵”；上世纪八十年代以后，我们曾认为政府主要职能是领导人民搞经济建设，“发展是硬道理”，提高GDP是最重要的任务；上世纪末本世纪初以来，我们的认识又有所发展，开始认为政府主要职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务（参见国务院2004年3月22日发布的《全面推进依法行政实施纲要》，中国法制出版社2004年版，第5页）；近年来则进一步修正为：在加强和改善经济调节、市场监管的同时，更加注重社会管理和公共服务，维护社会公正和社会秩序，促进基本公共服务均等化。显然，这是一个认识不断深化、不断校正的过程，今天我们进行的行政管理体制改革无疑应根据对“政府应该干什么、管什么”的这种经过大量试错而校正的正确认识，调节和转变政府的职能。 　　政府与行政相对人关系涉及的另一个重要问题就是政府怎么管，即政府行为方式的问题。传统公法学认为，政府与行政相对人的关系是不平等的法律关系，是一种命令—服从关系，政府下达指示命令，行政相对人服从；行政相对人违反政府的指示命令，政府依国家强制力对之采取强制或处罚措施。而根据现代公法学理论，政府与行政相对人权利义务虽然不对等，但双方在总的法律地位上是平等的，在政治上，政府和政府公职人员是公仆，行政相对人是政府提供服务的服务对象，二者是合作的关系。由于公法学理论的这种变迁，政府的行政管理方式也开始发生重大变化，传统的高权性管理手段：行政强制、行政处罚、行政许可、行政征收等，越来越受到法律的限制和规制；新的柔性管理手段：行政指导、行政合同、行政调解、招拍挂、BOT等在行政管理中得到越来越多的应用。因此，很显然，更多地引进公开、公正、公平和社会公众参与的民主方式无疑应成为目前正推进的行政管理体制改革的重要内容。 　　二、政府与社会关系的调整和变革 　　政府与社会的关系在行政管理体制改革方面主要涉及的是管理主体，即谁来管的问题。在传统的行政管理体制下，政府是公共事务唯一的或几乎唯一的主体，是公共物品唯一的或几乎唯一的提供者。人们几乎把政府与公权力等同，很少有人想像政府之外还有其他公权力——社会公权力的存在。在计划经济时代，虽然也有工、青、妇和数量很少的协会、商会和其他社会组织存在，但它们基本依附于政府，很少能独立行使管理社会公共事务的职能。但是，随着市场经济的发展，各种行业协会和商会开始大量出现。人们逐步认识到，社会公共事务并非只有政府能够管理，社会同样可以具有管理公共事务的功能。公权力不一定都必须由国家、政府垄断，广义的公权力除了国家公权力以外，还包括国际公权力和社会公权力。如NGO、NPO等各种社会组织、团体。有些社会公共事务，由NGO、NPO等社会组织、团体管理可能比政府管理更好、更有效。因为社会公权力组织处在其成员的直接参与和直接监督之下，较少滋生官僚主义和腐败。正因为如此，我们确定的政府与社会关系的改革方向应该是政府职能更多地向社会转移。许多行政管理事项和公共物品，虽然必须由公权力组织提供，但不一定非要由政府提供，完全可以由民间的社会组织、团体，如律师协会、注册会计师协会、医师协会、村民委员会、居民委员会、工会、妇联、民间环保组织等社会公权力组织提供。2003年十届全国人大四次会议通过的《行政许可法》明确规定，凡是行业组织或者中介组织能够自律管理的事项，法律可以不设行政许可，政府应逐步从这些领域退出。《政府工作报告》也明确指出，要重视发挥行业协会、商会和其他社会组织的作用，促进公民社会的成长。然而，在我们现行的行政管理体制下，许多事项、许多领域还是政府管得太多，社会公权力组织自律管理的范围太小、太窄。因此，下一步的改革应是加快发展NGO、NPO，推进政府公权力向社会转移的速度。 　　三、政府与权力机关、司法机关、执政党关系的调整和变革