城市经济持续增长的用地理论、战略与管理制度.pdfVIP

第三届“中国城市发展与土地政策”国际研讨会 城市经济持续增长的用地理论、战略与管理制度 张占录 （中国人民大学公共管理学院土地管理系，北京 100872 ） 摘要：本文在提出土地参与宏观调控、城市区域空间结构极化、城市用地功能叠加等几个基本用地理论 基础上，确定了转变增长方式集约利用土地，实施精明增长、紧凑城市、土地利用社会化发展，区域城 市用地非均衡发展，区域城市用地统筹等几个发展战略。最后提出了相应的建立城乡一体化的土地利用 规划制度、实行宏观调控制度、建立宏观土地发展权制度、建立城市用地整理制度、建立容积率管制制 度等五项用地管理制度。 关键词：用地理论 用地战略 用地制度 城市经济 持续增长 一、城市经济持续增长的几个基本用地理论 现象反映本质，理论源于实践；通过现象抓住问题的本质，可以更好的解释现象，通过实践探 索和发现事物的理论基础，可以更好的指导实践。在分析经济增长和用地扩展机制的基础上，通过 实证研究用地要素投入对经济增长的共献、经济增长与用地规模的关系及经济增长与用地结构的关 系并得出主要结论，构成了本文理论探索与创新的源泉。 （一）土地参与宏观调控理论 2004 年中央站在理论和战略高度明确提出：土地政策应参与国民经济宏观调控，表明土地在国 民经济宏观调控的重要地位与作用得到高度重视和肯定。长期以来，我国一直以财政政策、货币政 策、税收政策、产业政策等手段为主作为国民经济宏观调控的主要力量。主要目标是保持国民经济 稳定增长、维护物价稳定和保持充分就业。这些政策共同的特点就是只借助三大生产要素，资本、 劳动和土地之一的资本要素作为调控的手段。而土地要素却一直处于被动的供给状态，土地对宏观 经济的独特作用没有得到充分发挥，甚至在经济波动时期还起到推波助澜的作用。 由投资过热带动的剧烈经济增长变动是宏观调控的主要目标。但宏观调控的最终目标并不是要 降低经济增长率，而是要使得经济处于高水平、稳定增长的理想状态。土地要素在经济增长中的特 殊性构成了以土地为调控手段的宏观调控理论基础。本文对其内在调控机制的实证研究与论证，构 成了土地参与宏观调控理论的发展与创新。传统的财政政策和货币政策等调控手段，在我国的经济 发展中存在两个方面的问题：第一，过快的经济增长总伴随物价的飙升，整体社会的投资回报会自 动弥补资金成本的上涨，由于传统手段的间接性，如果调控力度不足，很难对过热的投资与经济增 长起到相应作用；如果调控力度过猛或政府采取行政干预的 “硬着陆”措施，就会造成经济大幅 度波动，扰乱经济发展正常秩序，出现经济增长的剧烈衰退。第二，间接调控措施作用的发挥存在 “政策时滞”问题，在当时或近期无法判断其效果。“政策时滞”的产生是客观的，在时滞期内， 市场中各种经济主体，往往会制定出规避政策的策略，也就是人们常说的“上有政策、下有对策”， 终会造成政策的失效。 土地政策与财政政策和货币政策等比较，具有直接性、即时性，在不影响经济高水平增长的前 提下，达到控制投资规模和投资结构的目的。经济增长本身存在周期性，但经济周期的长短和变化 幅度受宏观调控影响，长期、平稳、高水平的增长是经济发展的永久目标。经济过热时期，严控土 地总量和分量，可以直接减少社会总投资和非生产性的城市用地扩张性基础设施投资，从而起到抑 制经济过热增长。由于土地与资本具有一定替代性，严控土地总量还可以改变资金使用方向。用于 土地投资的资金部分转化为城市存量土地内涵改造、设备与技术更新等方面，不会剧烈紧缩投资， 154 第三届“中国城市发展与土地政策”国际研讨会 可以集约利用土地。“土地紧缩”可以说是对过热经济的“温柔一刀”，既抑制了经济过热，又加强 了经济增长的内在动力，不会导致经济剧烈滑坡。严控土地分量可以支持国家产业政策的有效落实， 维持一个键康的经济结构。经济增长缓慢时期，在国家积极的财政政策和货币政策作用下，增加土 地总来量和分量的供给，可以刺激投资和经济增长率提高。 另外，土地参与调控，通过影响土地放量和土地价格，可以增加政府的财政实力，便于政府采 取积极财政政策。 （二）城市区域空间结构极化理论——“十倍法则” 克里斯塔勒的理论模型，说明按规模大小划分的城市中心是分层次分布的。一个高级别的城市 中心，外围