民营化与组织变革：日本国铁的个案分析5. 林淑馨.pdf

政治科學論叢∕第二十七期∕民國95 年3 月∕頁147～184 * 自從八○年代歐美福利國家出現嚴重的財政危機後，各國政府為了 降低營運成本，提升經營效率，紛紛思索解決之道，而民營化、委託外 包，甚或非營利組織即成為取代傳統政府供應並生產公共服務的政策主 流。其中，由於民營化過程中，將會牽涉到事業體質的轉換、組織結構 的重整、勞動條件的改變與工作環境的變化等，對民營化後的組織發展 與員工福利有顯著的差異，因此，民營化對公營事業而言，可算是一種 組織上的重大變革。 本文以日本國鐵為例，藉由文獻分析與個案研究，從組織結構、組 織文化與管理方式來觀察發現，民營化與組織變革實為一密不可分的關 係，公營事業民營化與否，牽動著組織成員的心態與對組織的認知；而 組織變革與否，也關係事業的效率與競爭力，特別是組織變革的內容更 是直接影響事業的存續。倘若公營事業僅實施民營化，而缺乏組織變 革，則事業可能因組織本身不合理的結構而受到牽制，難以發揮具體成 效。反之，若公營事業僅進行組織變革而未實施民營化，則事業本身因 受限於法規的約束，難以有大規模的變革，甚至組織成員的鐵飯碗心態 恐也難以改變，致使改革最終流於失敗。 *e-mail: susin@thu.edu.tw 94 8 4 94 11 15 148 民營化與組織變革：日本國鐵的個案分析 林淑馨 自從八○年代歐美福利國家出現嚴重的財政危機後，各國政府為了降 低營運成本，提升經營效率，紛紛思索解決之道，而民營化、委託外包， 甚或非營利組織即成為取代傳統政府供應並生產公共服務的政策主流。其 中，由於民營化過程中，將會牽涉到事業體質的轉換、組織結構的重整、 勞動條件的改變與工作環境的變化等，對民營化後的組織發展與員工福利 有顯著的差異，因此，民營化對公營事業而言，可算是一種組織上的重大 變革。 一般而言，談到公營事業民營化，通常容易讓人將其與獨佔、效率不 彰、營運虧損、冗員過多等現象相連結。然而，如翻閱相關的民營化資料 可以發現，民營化的對象事業，並不一定僅限於虧損的公營事業，舉凡如 電信、郵政、自來水、電力等獨佔、盈餘的公營事業，也多被歸在民營化 的對象之列。在此情況下，不禁讓人質疑，為何獲利型公營事業也需民營 化？對政府而言，為何又願意放棄經營賺錢事業的大好機會？ 的確，若僅從「虧損與否」來考量公營事業該不該民營化的問題，確 實會產生上述的疑惑與不解，但這也是因為對民營化的目的產生誤解所 致。雖然民營化的目的之一是期望藉由事業移轉民營來解決公營事業嚴重 的虧損問題，並減輕國家的財政負擔，但如是的前提僅適用於說明虧損型 公營事業。整體而言，事業本身因官僚組織特性所造成的經營無效率才是 迫使所有公營事業不得不民營化的關鍵因素。而電信、郵政、自來水等事 業之所以能在公營的事業型態下還能維持獲利，並不是因為這些事業不受 官僚制度影響，而是拜市場獨佔、無競爭者所賜產生的結果。因此，在強 調解除管制、自由化的今日，如欲增加公營事業的競爭力，除了形式上移 轉民營外，唯有實質的改變公營事業內在組織型態，如組織架構、組織文 化，甚或管理方式，才是一項根本的解決之道。 另外，若觀察民營化個案發現，無論營運績效的好壞，幾乎所有公營 事業在進行民營化時都會藉由人員精簡來達到降低生產成本與提升效率之 目的。但問題是，事業本身藉由人員精簡來改善經營效率的作法僅能產生 政治科學論叢∕第二十七期∕民國95 年3 月 149 暫時性效果，在民營化告一段落之後，新事業如何能長期維持良好的營運 效率就成為民營化實施後另一個值得探究的重要課題。 所以，基於上述的問題意識來觀察比較民營化前後事業的組織特質發 現，民營化前的公營事業因屬於官僚的行政組織，無論在組織架構、組織 文化或管理方式上多與