民营化与公私部门的伙伴关系 （美）E·S·萨瓦斯着.pdf

译者前言 民营化与政府治道变革 民营化在当代政府改革中的地位 自 世纪 年代末以来，全世界范围内掀起了汹 涌澎湃的行政改革浪潮。 “当代行政改革是在世纪之交 和时代转型的环境下推行的。改革既是对数十年来行政 管理实践的检讨和反思过程，同时也是对新时代、新环 境的自觉适应过程。打破传统的行政模式，建立适应后 工业社会和信息时代的 ‘后层级制行政模式’，既是时 代对改革的迫切要求，又是当代行政改革的自觉 目标。 致力于传统行政模式向新行政模式的转换，使得当代行 政改革具有划时代的重要意义。 激进改革的时代必然是新概念、新理论、新模式、 新机制层出不穷的时代。然而，俯瞰这一五光十色、光 怪陆离的 “新生事物”大观园，有一个影子似乎随处可见。这就是 “民营 化 ” “更多依靠民间机构，更少依赖政府来满足公众的需求。……在 产品 务的生产和财产拥有方面减少政府作用，增加社会其他机构作用 的行动 。”（除另有标注者外，本前言 中的引文全部 出 自本书。） 从理论上来看，公共选择和新公共管理 （管理主义）无疑是当代行政 改革的主导理论。公共选择理论的独到之处在于：与传统行政学致力于改 革完善政府本身不同，公共选择关注的中心是政府与社会的关系。它认为 “没有任何逻辑理由证明公共服务必须由政府官僚机构来提供”，摆脱困境 的最好出路是打破政府的垄断地位，建立公私机构之间的竞争。 可以看 出，民营化既是公共选择理论的逻辑结论，又是公共选择济世药方中的一 味主药。至于另一个主导理论 “新公共管理”，在萨瓦斯看来，它是 “一 系列创造性改革的通用标签，其最显著的特征是将市场机制引入政治领 域。……民营化显然属于新公共管理的主流，体现了新公共管理的所有特 征。……从这个意义上讲，民营化就是新公共管理”。 作为一种变革战略，民营化在实践中的地位毋庸置疑。政府 “治道变 革”含义广泛，但从大的方面来说，无非是 “政府职能的市场化、政府行 为的法制化、政府决策的民主化、政府权力的多中心化。政府职能的市场 化包括国有企业的民营化、公共事务引入内部市场机制等”。 美 国公共 行政学会前会长马克 霍哲 曾对当代行政改革的主线做了这样的评论：我 们的社会处在一个关键的交叉路 口。公众对政府的生产力低下正在失去耐 心。两条变革途径似乎正在分叉：一是高举民营化大旗，利用民间部门高 效率、低成本地提供必需的公共服务；另一条是公共部门提出一系列创新 方案，改善对公众的服务并重新获得公众的信任。 作为后一种变革途径 的积极支持者，霍哲对民营化战略持有怀疑和保留态度。但是，在他提出 的公共部门的创新方案中，建立伙伴关系是核心要素之一。所要建立的伙 伴关系包括社区伙伴 （公民与志愿者）、私营部门伙伴、非营利组织伙伴 等，而这些恰恰是民营化的重要形式。换言之，表面上与民营化战略针锋 相对的内部改革战略依然摆脱不了民营化。 从未来角度看，民营化无疑是各种政府新治理模式的核心要素。奥斯 本、盖布勒提出的 “企业化政府”模式，可以说是用市场机制重塑政府的 典范。书中提出的企业化政府的十大原则，几乎都与民营化有着千丝万缕 的联系。 起催化作用的政府是一种把政策制定 （掌舵）同服务提供 （划 桨）分开的体制，而权力转移、公私联合、伙伴关系等是起催化作用的政 府的主要手段。值得一提的是， “掌舵而不是划桨”这一提法本身，就源 自萨瓦斯的早期著作。此外，社区拥有的政府、竞争性政府、受顾客驱使 的政府、有事业心的政府、以市场为导向的政府等原则，都与民营化息