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国有银行改革中的自增强机制：提出与解读 胡维波 一、国有银行改革中的自增强机制：问题的提出 长期以来，人们似乎已经习惯于用所谓的一般视角和国际商业银行的通行安排来思考中国国有银行的改革取向问题。从国有银行改革的历程来看，国有银行寻求与国际接轨的改革努力所取得的实际绩效是相当有限的，每经过一轮改革，国有银行的外观与技术参数越来越接近于国际通行水平，但其内部的核心制度结构与金融行为却似乎变化不大（张杰，2004）。为此，我们不得不重新审视、反思乃至质疑我们以往的国有银行改革，应该说国有银行改革的目标已经明确无误，而国家与国有银行自身也在朝着这个目标努力，可最终除了付出巨额的改革成本、重组和派生一些在概念上符合改革要求的机构之外，为什么我们总是感到离那个目标不是更近，而是更远了呢（张杰，2004）？ 为此，笔者提出：在国有银行改革过程中已经形成了一种恶性“自增强机制”，这使得国有银行改革最终掉入变革陷阱，改革被锁定在一种低效率的劣等均衡状态。从而为上述疑问尝试提供一个新的分析视角。 国有银行改革中的自增强机制形成过程实质上是各种利益集团不断“博弈”的结果。具体形成机制如下：政府出于经济和政治的目的，通过直接的行政干预机制控制、调配金融资源→政府通过行政干预机制干预国有银行的经营→政府与国有银行政企不分，“政权侵犯了产权”，国有产权的行使变成了政权的直接干预 →（1）、政府的行政化作风传染给了国有银行，银行内部机构设置行政化色彩浓厚，机关化作风严重（2）、国有银行完全服从政府的行政化命令，银行经营的轴轮不是由市场而是由政府部门推动，银行内部激励约束机制被扭曲，权责利十分不明确（3）、政府调配金融资源来支持经济发展和国企改革，银行经营目标混乱，经营职能错位，财政职能侵袭了银行领地，银行政策性负担过重；地方各级政府和政府的各职能部门、国有企业变成了改革的既得利益集团→银行经营动力不足，约束软化，产生了“道德风险”和“委托代理冲突”→国有银行产生了向国有企业的“学习效应”，与政府讨价还价，内部出现“分配性努力”超过“生产性努力”的现象，“搭便车”、“偷懒”的行为随处可见，产生并强化“内部人控制”，国有银行变成了改革的既得利益集团 → 行政干预机制的继续存在使委托代理冲突得到自我强化，加上泡沫经济、金融市场失灵、金融监管失灵、政府失灵等外部催化作用，导致银行机构出现四种类型的管理问题，即“技术上的管理不当”、“掩盖式管理”、“绝望管理”、“恶意管理”（阙方平，2001），银行经营出现风险，成为有问题银行→政府对国有银行实施救助，行政机制得到强化→国有银行再次产生“道德风险”→政府再次行政干预，实施救助 →国有银行产生“适应性预期”，即认为政府还会通过各种手段救助银行……（恶性“自增强机制”形成） →由于“WTO倒逼效应”的存在、其他市场竞争主体增加对国有银行的挑战、经济进一步发展的需求，政府再次主导国有银行的改革，行政干预机制得到再次强化→银行既得利益集团把改革推向政治化而非市场化（易宪容，2003），一定条件下还可能与其它既得利益集团形成“利益合谋”，即产生利益集团之间的“合作效应”，阻碍中央政府的改革 → 改革出现沾滞，改革被锁定在低效率的劣等均衡。 二、利益集团之间的博弈：对自增强机制的解读 　　胡汝银（1992）认为，在中国，国有银行的改革涉及到许多利益主体，改与不改，改多大程度，改向何种目标模式，取决于赞同、支持和推动这种改革的行为主体集合在与其他相关利益主体的力量对比中是否处于优势地位。显然，任何改革的过程实质上都是一个利益重新分配的过程。在国有银行改革的体制内，中央政府作为改革的主导者，是一个利益集团，同时，地方政府（包括各级政府职能部门）、国有企业、国有银行自身都是改革的既得利益者，分析上述利益主体的行为有利于我们进一步理解上述自增强机制。 　　（一）中央政府：受双重目标约束，有干预、控制国有银行的内在冲动 根据公共选择理论，政府部门并不必然以社会大众利益为目标，当社会不能有效约束政府时，政府部门有可能利用其垄断性权力谋求自身效用的最大化（丹尼斯·缪勒，1992）。显然，中央政府作为一个“理性人”，同样有自己的目标函数，诺斯（1981）指出，政府在追求经济目标，即通过降低交易费用使社会总产出最大化的同时，又追求政治目标，即通过形成产权结构的竞争与合作的基本规则使权力中心及由其代表的利益集团的收益最大化，以赢得最大化的政治支持，抑制对其执政地位构成潜在威胁的反对派势力的生长。并且，在供给主导型制度变迁方式下，政府的政治目标通常支配着经济目标（杨瑞龙，1993）。正是受上述双重目标约束，政府才具有了控制经济金融资源的内在动机。在金融领域，这体现为国家垄断货币发行权获取可支配资源，对财政赤字进行融资；国家实施法定准备金制度